viernes, 11 de enero de 2013

Pruebas en Materia Administrativa


Uno de los agravios que con mayor frecuencia hacen valer los particulares al interponer el recurso de revisión a que se refiere el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es el relativo a la valoración de las pruebas.
La finalidad del Derecho Penal Administrativo, también llamado Disciplinario o Sancionador, es que la autoridad imponga una sanción a los particulares por el incumplimiento a las obligaciones que les establece la legislación.
Pero esa determinación de responsabilidad además de derivar del incumplimiento de un deber implica además que ello debe ser plenamente acreditado, ya que debemos reconocer que hay una enorme diferencia entre la verdad material y la verdad legal, ya que es a partir de esta última que la autoridad podrá determinar la existencia de responsabilidad o no, de ahí que sea importante la valoración de pruebas por parte de la autoridad administrativa.
La verdad legal es el resultado de las constancias y por supuesto de las pruebas que obran en el expediente, las cuales deben ser debidamente valoradas y adminiculadas a efecto de dar cumplimiento a la Garantía de Audiencia (hoy un derecho humano, dadas las reformas realizadas a nuestra Carta Magna).
En ese sentido debemos recordar que la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, ha establecido que la garantía de audiencia, implica no solo la obligación de llamar a juicio a una persona, en el caso de la materia administrativa de emplazar a procedimiento, sino que se le debe otorgar la oportunidad de presentar pruebas y que las mismas sean valoradas.
Lo anterior tal y como se desprende de la lectura realizada a la tesis con el número de registro 225715, correspondiente a la Octava Época, emitida por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo V, Segunda Parte-1, Enero-Junio de 1990, página 224, que a la letra señala:
GARANTIA DE AUDIENCIA. SE INTEGRA NO SOLO CON LA ADMISION DE PRUEBAS, SINO TAMBIEN CON SU ESTUDIO Y VALORACION. La garantía de audiencia a que se refiere el texto del artículo 14 constitucional se integra, no solo admitiendo pruebas de las partes sino, además, expresando las razones concretas por las cuales, en su caso, dichas probanzas resultan ineficaces a juicio de la responsable. Por ello, si la resolución que puso fin a un procedimiento fue totalmente omisa en hacer referencia alguna a las pruebas aportadas por la hoy quejosa es claro que se ha cometido una violación al precepto constitucional invocado, lo que da motivo a conceder el amparo solicitado, independientemente de si el contenido de tales probanzas habrá o no de influir en la resolución final por pronunciarse. Tal criterio, que se armoniza con los principios jurídicos que dan a la autoridad administrativa la facultad de otorgarle a las pruebas el valor que crea prudente, es congruente, además, con la tendencia jurisprudencial que busca evitar la sustitución material del órgano de control constitucional, sobre las autoridades responsables, en una materia que exclusivamente les corresponde como lo es, sin duda, la de apreciación de las pruebas que les sean ofrecidas durante la sustanciación del procedimiento.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO
Amparo en revisión 103/90. Tittinger Compagnie Comerciale et Viticole Champenoise, S.A. 20 de marzo de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Alberto Pérez Dayán.
Nota: Este criterio ha integrado la jurisprudencia  I.3o.A. J/29, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, noviembre de 1998, página 442, de rubro: "GARANTÍA DE AUDIENCIA. SE INTEGRA NO SÓLO CON LA ADMISIÓN DE PRUEBAS, SINO TAMBIÉN CON SU ESTUDIO Y VALORACIÓN."
Por lo anterior cobra importancia que la autoridad al momento de emitir sus resoluciones en beneficio de los particulares, así como para garantizar la validez de sus resoluciones realice una adecuada valoración de las pruebas.
Además de la importancia que tiene la valoración de las pruebas, para construir una resolución legalmente valida, así como respetuosa de los derechos de los ciudadanos en términos de la jurisprudencia referida, encontramos que el artículo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que la autoridad resolverá sobre todas las cuestiones planteadas, lo cual la obliga a pronunciarse sobre todas y cada una de las pruebas presentadas, las cuales por cierto no serán pocas, ya que el artículo 50 del mismo ordenamiento de referencia se establece que se recibirán todas las pruebas, con excepción de la confesional a cargo de las autoridades; por lo cual y de acuerdo al artículo 93 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento de aplicación supletoria en términos del artículo 2 de la Ley Federal en cita; en el procedimiento administrativo serán susceptibles de ser admitidas las siguientes pruebas:
I.- La confesión.
II.- Los documentos públicos;
III.- Los documentos privados;
IV.- Los dictámenes periciales;
V.- El reconocimiento o inspección judicial;
VI.- Los testigos;
VII.- Las fotografías, escritos y notas taquigráficas, y, en general, todos aquellos elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia; y
VIII.- Las presunciones.
Si bien el Código Federal de Procedimientos Civiles, establece reglas para la valoración de las pruebas, lo cierto es que las mismas deben ser ponderadas por la propia autoridad y sobre todo deben ser adminiculadas, ya que una sola prueba, solamente se constituirá en un indicio, que deberá de ser sopesado frente a los demás medios de prueba, de los cuales si bien algunos pueden tener valor probatorio pleno, ello no implica que la existencia de una sola probanza sea bastante para determinar la responsabilidad de una persona.
En el caso de la materia administrativa, es necesario señalar, que la inspección judicial se substituye por las propias acta de inspección que realiza la autoridad y que en la mayoría de los casos, son el motivo por el cual se inicia el procedimiento; es decir, a partir de los hechos y omisiones asentados en las actas de inspección es que se llama a procedimiento a los particulares, mediante la notificación del emplazamiento correspondiente, por lo cual la carga probatoria le corresponde al particular, ya que deberá de presentar los medios de prueba que desacrediten lo asentado en el acta, la cual tendrá además pleno valor probatorio.
Por lo que hace a los testigos, si bien los particulares deben de ofrecerlos y precisar si ellos los presentaran o la autoridad debe convocarlos, no pasa por alto que su desahogo, deberá de ser conforme a las reglas que al respecto se encuentran en el citado Código Federal de Procedimientos Civiles y lo ideal es que sean dos por cada hecho, ya que un simple testimonio no hace prueba plena, solo genera un indicio.  
Lo anterior conforme al criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación con el número de registro 368553, correspondiente a la Quinta Época, emitido por la Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo CVIII, página 233, que a la letra señala:
TESTIGO UNICO. Si bien el testimonio de un solo testigo debe tener validez cuando está vinculado con otros hechos comprobados de la demanda, o con pruebas concurrentes que hagan fe, en el caso de que no existan las circunstancias indicadas, debe prevalecer el axioma procesal de "testis unus, testis nulus", cuando la declaración de un solo testigo no esté corroborada ni la declaración de otros testigos ni con ninguna otra prueba aportada que en concepto del juzgador, haga prueba plena.
CUARTA SALA
Amparo directo en materia de trabajo 2346/49. García Acéves Fausto. 4 de abril de 1951. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Angel Díaz Infante. La publicación no menciona el nombre del ponente.
Criterio aislado que se refuerza en atención a la jurisprudencia VI.2o. J/120 con el número de registro 197277, de la Novena Época, emitido por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, diciembre de 1997, página 635, que a la letra señala:
TESTIGO SINGULAR. La declaración de un testigo singular tiene valor de indicio.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO
Amparo directo 184/95. Fernando Moro Tamariz. 21 de junio de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Humberto Schettino Reyna.
Amparo directo 452/95. Olaf Zempoalteca Hernández. 27 de septiembre de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: María Eugenia Estela Martínez Cardiel. Secretario: Enrique Baigts Muñoz.
Amparo directo 420/96. Rutilo Ramírez González. 28 de agosto de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Humberto Schettino Reyna.
Amparo directo 471/96. Martín Rangel Jiménez. 11 de septiembre de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Humberto Schettino Reyna.
Amparo en revisión 586/97. Teodoro Jesús Herrera Valencia. 16 de octubre de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: José Zapata Huesca.
Véase: Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XXXIX, Segunda Parte, página 110, tesis de rubro: "TESTIGO SINGULAR.".
Por lo que hace a las fotografías, no debe pasarse por alto que su simple presentación no es un medio de prueba idóneo, ya que la validez de las mismas está sujeta a que se ofrezcan de conformidad con el artículo 217 del Código Federal en cita en el cual se establece que deberán de estar certificadas, indicándose el lugar, tiempo y la circunstancia en que se tomó la placa, a efecto de que puedan considerarse un medio de prueba pleno, de otra manera su valor queda al arbitrio de la autoridad, pudiendo ser solamente un indicio o insuficientes para acreditar las aseveraciones de quien las presenta. Lo anterior de acuerdo al criterio de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación con número de registro 216975, correspondiente a la Octava Época, emitido por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación, XI, marzo de 1993, Pagina 284, que a la letra señala:
“FOTOGRAFIAS. SU VALOR PROBATORIO. Conforme a lo dispuesto por el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, el valor probatorio de las fotografías de documentos o de cualesquiera otras aportadas por los descubrimientos de la ciencia, cuando carecen de certificación, queda al prudente arbitrio judicial como indicios, y debe estimarse acertado el criterio del juzgador si considera insuficientes las fotografías para acreditar el hecho de la posesión aducido en la demanda de amparo.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO.
Amparo en revisión 163/92. Sucesión intestamentaria a bienes de Vicente Díaz. 6 de octubre de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: Fernando Narváez Barker. Secretario: Alejandro García Gómez.

La otrora prueba reina, la confesional, es ya solamente una declaración que puede tener valor probatorio pleno, cuando se reúnan las condiciones previstas por el artículo 199 del Código Federal de Procedimientos Civiles y que son:

I.- Que sea hecha por persona capacitada para obligarse;
II.- Que sea hecha con pleno conocimiento, y sin coacción ni violencia, y
III.- Que sea de hecho propio o, en su caso, del representado o del cedente, y concerniente al negocio.

Sobre su valoración, la autoridad deberá de tomar en consideración el momento en que se hace la declaración, es decir, tendrá mayor valor la primera declaración dado el principio de inmediatez; pero las manifestaciones deben además contar con el sustento o ser adminiculada con otros medios de prueba.

Una de las pruebas más importantes en materia administrativa es la documental, la cual en su doble aspecto (pública y privada) es parte fundamental de la determinación de las irregularidades y por ende de la imposición de sanciones; principalmente por que el procedimiento administrativo normalmente inicia con una orden de inspección y su correspondiente acta, en donde están circunstanciadas las presuntas violaciones o incumplimientos a la legislación y por ende a las obligaciones que les impone la ley.

Esa acta es por ende una documental pública con pleno valor probatorio, la cual no es otra cosa que la base de la acción, es decir, el emplazamiento se basa en los hechos y omisiones asentadas en el acta y que se tienen como presuntas infracciones, mismas que le corresponde al particular una vez emplazado desvirtuar.

Pero en el mismo caso que las demás pruebas, el acta de inspección si bien es una documental pública con pleno valor probatorio, solamente es un elemento de prueba para iniciar el procedimiento, pero no puede ser el único medio de prueba para determinar la responsabilidad, ya que la autoridad administrativa tiene la facultad de allegarse de mayores elementos de convicción para acreditar las irregularidades así como la responsabilidad.

Otra prueba que es importante para la determinación o no de las irregularidades, será la pericial, la cual se constituye en un dictamen de carácter técnico elaborado por un especialista en la materia y en la que proporcionara un punto de vista con conocimiento, sobre una ciencia o técnica, que permitirá conocer si existe alguna irregularidad o no.

La crítica que se puede hacer a la prueba pericial, es su costo, ya que será a su cargo su ofrecimiento y además en el caso de la materia administrativa no pasa por alto que quien resuelve es la propia autoridad por lo cual, pareciera que al no haber contraparte no hay problema sobre el sentido del peritaje, pero la cuestión es que más bien no hay reglas claras respecto al tercero en discordia, ya que la autoridad actúa como perito y en su carácter de encargado de aplicación de la ley es que determina las irregularidades, situación que puede entrar en conflicto con el peritaje presentado.

Pero más allá de que la autoridad administrativa, omita precisar el valor que le corresponde a cada una de las pruebas y que se pronuncie o no sobre las mismas de conformidad con el Código Federal de Procedimientos Civiles, lo realmente importante es que no omita establecer que se acredita con cada una de los medios de prueba presentados, es decir, que se indique el alcance que tienen.

De igual forma y más importante aún, será precisar porque los medios de prueba presentados por los particulares no acreditan los extremos de su dicho, es decir, se deberá indicar las razones por las cuales no se considera que una prueba no es el medio idóneo para demostrar o no determinada situación y que por lo tanto da lugar o no a la existencia de una responsabilidad derivada del incumplimiento de alguna obligación.

De la experiencia profesional, así como de la lectura de los criterios emitidos no solo por el Poder Judicial de la Federación, sino también por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en materia de pruebas, se advierte que en conclusión la autoridad administrativa omite, en perjuicio de los particulares y de sus propias determinaciones, realizar un pronunciamiento de fondo, más allá de la simple fundamentación de sus aseveraciones, acerca de los medios de prueba presentados ya que no se indican las razones o motivos por los cuelas las pruebas no son un medio de prueba idóneo no se precisa cual es el alcance de los mismos respecto a los hechos por los cuales se determinó incoar un procedimiento.

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