Una de las características de la Administración Pública es la existencia de la relación jerárquica, la cual podemos definir de acuerdo a lo postulado por el Ilustre administrativita mexicano Miguel Acosta Romero como “el orden y grado que guardan entre sí los órganos de la Administración Pública, establecida a través de un vínculo jurídico entre ellos, para determinar órganos superiores, coordinados e inferiores, mediante el ejercicio de los poderes que implica la propia relación y que se ejercen por los titulares”1.
En ese mismo sentido encontramos que de acuerdo con el jurista Francisco Javier Osornio Corres, la relación jerárquica es un elemento distintivo de la centralización administrativa, ya que es mediante la misma que se genera unidad de mando y coherencia a un órgano de la administración pública, ya que subordina niveles inferiores.
Lo anterior permite que la actuación de la administración pública sea en el mismo sentido y sobre todo acorde a lo planeado y establecido como objetivo, es decir, permite unificar criterios al momento de la toma de decisiones, pero además conlleva la posibilidad de corregir errores o deficiencias.
La relación jerárquica es por lo tanto un poder del superior o del titular de un órgano de la administración pública respecto de los subordinados, que pretende unificar las actuaciones pero sobretodo supervisar y asegurar que toda actuación es apegada a la Ley, de conformidad con la obligación que le impone a los servidores públicos lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM), lo cual además es también un derecho del que gozan los gobernados en atención a las garantías de seguridad jurídica que establecen en su beneficio los artículos 14 y 16 de la misma Carta Magna.
El poder que se genera por la relación jerárquica, da lugar a distintos poderes, entre los que encontramos el poder de decisión, el poder de nombramiento, el poder de mando, el poder de vigilancia, el poder disciplinario, el poder de revisión y el poder para resolver conflictos competenciales.
Si bien todos y cada uno de los poderes referidos es importante, hay uno en particular que cobra importancia cuando hablamos de Derecho Procesal Administrativo, sobre todo porque los gobernados tiene el derecho a recurrir los actos de autoridad lesivos a sus derechos.
Un acto que no puede ser recurrido, es por si mismo es un acto ilegal, si hacemos una interpretación de lo establecido en la CPEUM, así como en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el poder interponer medios de defensa es un derecho de los particulares, es más podemos establecer que el recurrir un acto es una garantía de acceso a la justicia, así sea esta administrativa o jurisdiccional.
Por lo anterior, cobra importancia el poder de revisión, ya que el mismo implica que el superior jerárquico podrá otorgar su aprobación a los actos de los inferiores, pudiendo cuando estos no reúnan requisitos de legalidad, proceder a suspenderlos, anularlos o reformarlos.
Respecto al ejercicio de dicho poder encontramos que para el ilustre administrativista Acosta Romero, se trata de un poder que opera de oficio, ya que forma parte de la competencia de la autoridad superior, y que por lo tanto es un derecho y una obligación; en tanto que para el Maestro Gabino Fraga, el mismo debe estar previsto en la Ley, ya que de otra forma estaríamos en presencia de un acto definitivo, aunado al hecho de que de no establecerse una revisión podría generar una invasión de competencias, así sea de un superior jerárquico. Además establece que la revisión puede ser también realizada por un órgano diferente y no necesariamente por el superior jerárquico.
La última aseveración del Maestro Fraga resulta correcta, toda vez que revisión de los actos emitidos por autoridades administrativas al menos a nivel federal, podrá ser efectuada por el superior jerárquico o por la vía jurisdiccional correspondiente, según se establece en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
En ese mismo sentido encontramos que el gobernado que se considere afectado en su esfera jurídica por una determinación de autoridad administrativa podrá acudir a la vía jurisdiccional, la cual se entiende como el Juicio de Nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos de lo dispuesto por el artículo 14 fracción I de la Ley Orgánica de dicho Tribunal.
Pero, regresando al estudio del poder de revisión del que goza el superior jerárquico y que se traduce en términos prácticos en la facultad para conocer y resolver del Recurso de Revisión previsto en la citada Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podemos señalar que implica entonces y a partir de lo señalado por los ilustres juristas antes referidos, la facultad del superior jerárquico de que se haga respetar el principio de legalidad así como las garantías de seguridad jurídica de los gobernados.
Respecto del recurso de revisión, como medio de defensa de los gobernados debemos estar a lo que se debe entender por recurrir, lo cual de acuerdo con la Real Academia Española, recurrir se entiende como:
“1. intr. Acudir a un juez o autoridad con una demanda o petición.
…
5. tr. Der. Entablar recurso contra una resolución.” 2
Por lo tanto, podemos establecer que cuando una persona recurre, acude ante una autoridad administrativa o jurisdiccional, con la intención de manifestar su inconformidad contra una actuación de un inferior jerárquico, sobre todo por que esta le causa un perjuicio o afectación en su esfera jurídica.
En ese sentido cobra importancia el recurso de revisión como medio de defensa del particular en contra de la actuación de la autoridad administrativa, ya que es el medio por el cual el particular hace valer su defensa en contra de actuaciones de la autoridad, las cuales podrán ser o no ilegales, ya que esa declaración la deberá de hacer el superior jerárquico, precisamente mediante la resolución del recurso de revisión; pero el que el acto sea legal o pueda presumirse como legal, de conformidad con el artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no implica de ninguna manera que se pueda coartar el derecho del particular a impugnarlo, ya que un acto puede ser legal pero excesivo, sobre todo en el caso de la determinación de multas y/o sanciones.
Respecto al procedimiento que debe seguirse para la interposición del recurso de revisión, debemos estar a lo dispuesto en el Título Sexto Del Recurso de Revisión, Capítulo Primero Disposiciones Generales, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual comprende de los artículos 83 al 96.
De conformidad con dichos numerales el particular que se considere afectado por una determinación de la autoridad podrá interponer el recurso de revisión, para lo cual gozará de un periodo de 15 días hábiles posteriores a la notificación del acto reclamado, para que haga valer su medio de defensa o a que tuvo conocimiento del acto.
El escrito mediante el que se interponga el recurso de revisión, además de ser presentado en los quince días hábiles siguientes a la notificación de la resolución que se impugna, o en su caso en los quince días siguientes a la fecha en que manifiesta conocer el acto; debe de reunir ciertos requisitos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el cual se establece que el escrito deberá contener:
I. El órgano administrativo a quien se dirige;
II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones;
III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo;
IV. Los agravios que se le causan;
V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y
VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales.
Acerca de lo que el escrito por medio del cual se interpone el recurso de revisión destaca por supuesto, la obligación del particular de hacer valer agravios, es decir, deberá de indicarse cual es la “Lesión o afectación de los derechos e interés jurídicos de una persona, en especial, en especial, a través de una resolución judicial, y por extensión, también cada uno de los motivos de impugnación expresados en el recurso de apelación contra una resolución”3, definición a la cual podemos cambiarle la resolución judicial, por una resolución en sentido amplió con lo cual quedarían comprendidas las emitidas por autoridades administrativas que pusieran fin al procedimiento administrativo a una instancia o resuelvan un expediente.
Como señalamos anteriormente el acto de autoridad goza legalmente de una presunción de validez, de ahí que sea importante que el particular señale agravios, siendo aplicable a lo anterior el siguiente criterio emitido por el entonces Tribunal Fiscal de la Federación, ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con el número de registro 11,288, correspondiente a la Segunda Época, emitido por las Salas, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, Segunda Época, Año IX, no. 94, Octubre de 1987, Tesis II-TASS-10283, página 390, que a la letra señala:
RESOLUCIONES FISCALES.- AL TENER PRESUNCION DE LEGALIDAD CORRESPONDE AL ACTOR DESVIRTUARLAS.- De conformidad con el Artículo 89 del Código Fiscal de la Federación anterior y Artículo 68 del Código Fiscal de la Federación vigente, las resoluciones fiscales tienen presunción de legalidad, por lo que corresponde al actor alegar y demostrar fehacientemente las razones por las que deben anularse, sin que la autoridad que las emita tenga obligación de probar esa legalidad. Consecuentemente, si la actora no alega expresamente argumentos que demuestren la ilegalidad de la resolución que combate, ni prueba sus afirmaciones, procede reconocer la legalidad y, por ende, la validez de dicha resolución.(59)
Revisión No. 743/83.- Resuelta en sesión de 27 de octubre de 1987, por unanimidad de 6 votos.- Magistrado Ponente: Francisco Ponce Gómez.- Secretario: Lic. Guillermo González Alcántara.
En ese mismo tenor podemos referirnos al siguiente criterio jurisprudencial emitido por los Tribunales Colegiados del Poder Judicial de la Federación, con el número de registro 173593, de la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXv, Enero de 2007, página 2121, con número de tesis I.4o.A. J/48, que a la letra señala:
CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS POR EL QUEJOSO O EL RECURRENTE SON AMBIGUOS Y SUPERFICIALES. Los actos de autoridad y las sentencias están investidos de una presunción de validez que debe ser destruida. Por tanto, cuando lo expuesto por la parte quejosa o el recurrente es ambiguo y superficial, en tanto que no señala ni concreta algún razonamiento capaz de ser analizado, tal pretensión de invalidez es inatendible, en cuanto no logra construir y proponer la causa de pedir, en la medida que elude referirse al fundamento, razones decisorias o argumentos y al porqué de su reclamación. Así, tal deficiencia revela una falta de pertinencia entre lo pretendido y las razones aportadas que, por ende, no son idóneas ni justificadas para colegir y concluir lo pedido. Por consiguiente, los argumentos o causa de pedir que se expresen en los conceptos de violación de la demanda de amparo o en los agravios de la revisión deben, invariablemente, estar dirigidos a descalificar y evidenciar la ilegalidad de las consideraciones en que se sustenta el acto reclamado, porque de no ser así, las manifestaciones que se viertan no podrán ser analizadas por el órgano colegiado y deberán calificarse de inoperantes, ya que se está ante argumentos non sequitur para obtener una declaratoria de invalidez.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 43/2006. Juan Silva Rodríguez y otros. 22 de febrero de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Claudia Patricia Peraza Espinoza.
Amparo directo 443/2005. Servicios Corporativos Cosmos, S.A. de C.V. 1o. de marzo de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez.
Amparo directo 125/2006. Víctor Hugo Reyes Monterrubio. 31 de mayo de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez.
Incidente de suspensión (revisión) 247/2006. María del Rosario Ortiz Becerra. 29 de junio de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Alfredo A. Martínez Jiménez, secretario de tribunal autorizado por la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrado. Secretaria: Alma Flores Rodríguez.
Incidente de suspensión (revisión) 380/2006. Director General Jurídico y de Gobierno en la Delegación Tlalpan. 11 de octubre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jesús Antonio Nazar Sevilla. Secretaria: Indira Martínez Fernández.
A pesar de lo anterior no podemos dejar de señalar que toda vez que el procedimiento administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se rige por los principios de economía y de celeridad, algunos autores como español Jesús González Pérez, en su obra Procedimiento Administrativo Federal ha establecido que el procedimiento administrativo debe ser antiformalista en beneficio del gobernado, por lo cual la expresión de los agravios no debe ser entendida en un sentido rigorista, ya que además en todo caso y conforme al artículo 17-A de la propia Ley Federal citada, la autoridad debería prevenir al recurrente, para que se pronuncia sobre la falta de agravios.
Antes de continuar, se estima pertinente definir a los agravios a partir de lo establecido por Poder Judicial de la Federación a través del criterio con número de registro 241356, de la Séptima Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación 82, Cuarta Parte, página 13, que a la letra señala:
AGRAVIOS EN LA APELACION, CONCEPTO DE. Por agravio debe entenderse aquel razonamiento relacionado con las circunstancias de hecho, en caso jurídico determinado, que tienda a demostrar y puntualizar la violación o la inexacta interpretación de la ley, y, como consecuencia, de los preceptos que debieron fundar o fundaron la sentencia de primer grado.
Amparo directo 4952/73. Tomás Díaz Márquez. 10 de octubre de 1975. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: David Franco Rodríguez. Secretario: Efraín Ochoa Ochoa.
Genealogía:
Informe 1975, Segunda Parte, Tercera Sala, página 54.
Independientemente de la postura que pudiera adoptarse sobre la necesidad o no de que el escrito por el cual se interpone el recurso de revisión, debe contener agravios o no y del contenido que debería de tener los mismos, así como de la aplicación o no del principio por el cual no se deben exigir formalidades, no podemos pasar por alto que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Contradicción de Tesis dio lugar a la jurisprudencia con el número de registro 161142, correspondiente a la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXIV, septiembre de 2011, página 1069, Tesis 2a./j. 75/2011, que a la letra señala:
AGRAVIOS EN LA REVISIÓN FISCAL. BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR PARA PROCEDER A SU ESTUDIO, PERO SIN INTRODUCIR PLANTEAMIENTOS QUE REBASEN LO PEDIDO Y QUE IMPLIQUEN CLARAMENTE SUPLIR UNA DEFICIENCIA ARGUMENTATIVA. El último párrafo del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que el recurso de revisión debe tramitarse en los términos previstos en la Ley de Amparo que, en su artículo 79, impone al juzgador la obligación de examinar en su conjunto los agravios expuestos a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, sin que las autoridades recurrentes estén obligadas a formularlos conforme a determinadas reglas, sino que basta con que sean comprensibles sus exposiciones para que el órgano jurisdiccional que conozca del asunto deba examinarlos, apreciando el contenido del escrito relativo con el objeto de extraer la causa de pedir propuesta, con la única condición de que en el ejercicio acucioso de esta tarea no se introduzcan planteamientos que rebasen lo pedido y que impliquen claramente suplir una deficiencia argumentativa.
Contradicción de tesis 162/2010. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Tercero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Tercero en la misma materia del Sexto Circuito. 23 de junio de 2010. Cinco votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Eduardo Delgado Durán.
Tesis de jurisprudencia 75/2011. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintisiete de abril de dos mil once.
Ejecutoria:
1.- Registro No. 23064
Asunto: CONTRADICCIÓN DE TESIS 162/2010.
Promovente: ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO Y TERCERO EN LA MISMA MATERIA DEL SEXTO CIRCUITO.
Localización: 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXXIV, Septiembre de 2011; Pág. 1070;
Criterio del cual se desprende que el criterio que debería seguirse al resolver un recurso, será conforme a la idea del jurista español González Pérez, respecto a que debe aplicarse el principio de no formalidades, ya que no será necesario en sentido estricto el señalamiento de un agravio, entendido como el razonamiento lógico jurídico que detalle cual es la disposición que la autoridad dejó de aplicar o aplica indebidamente en perjuicio del particular, sino que bastaría que se señalara la existencia del perjuicio y que se pidiera la nulidad del acto recurrido, lo cual podemos decir se sobrentiende, ya que de otra forma no tendría razón de ser la interposición del recurso.
En ese tenor, de favorecer al particular a pesar de una deficiente integración del recurso, encontramos al artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual en particular en su párrafo segundo, establece que la autoridad aplicara a favor del recurrente la deficiencia de la queja; dicho precepto a la letra señala:
Artículo 92.- La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero, cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastará con el examen de dicho punto.
La autoridad, en beneficio del recurrente, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso.
Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución.
Si la resolución ordena realizar un determinado acto o iniciar la reposición del procedimiento, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses.
Conforme a lo señalado, la autoridad superior, en pleno ejercicio de su poder de revisión podrá entonces revocar o modificar un acto, cuando en el recurso de revisión a pesar de la ausencia de agravios (en sentido estricto) el particular señale que existe un perjuicio en sus derechos, por supuesto derivado de la emisión de la resolución recurrida, la cual estima ilegal, sin que sea necesario precise los motivos de la ilegalidad y que sobre todo pida la nulidad del acto.
A pesar de ello, es necesario recordar que tanto la causa de pedir, como la suplencia de la queja a que se refiere el segundo párrafo del citado artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tienen límites de acuerdo al siguiente criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación, con el número de registro 196578, correspondiente a la Novena Época, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta VII, Marzo de 1998, pagina 828, tesis I.4o.A.40, que a la letra señala:
SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA. NO SE REQUIERE LA EXPRESIÓN CONCRETA Y PRECISA DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS PARA SU PROCEDENCIA (ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN VI, DE LA LEY DE AMPARO). Del precepto legal en cita, se desprende que la suplencia regulada es en relación con la insuficiencia de los conceptos de violación o agravios, siempre que el juzgador advierta una violación manifiesta de la ley, que haya causado indefensión al gobernado. Al efecto, la palabra suplir significa integrar lo que falta en una cosa, complementarla, remediarla, enmendarla, corregirla; por tanto, la suplencia a que se refiere la Ley de Amparo consiste en completar, integrar, enmendar el o los argumentos materia de los conceptos de violación o agravios si de su texto se advierte que se omitió hacerlo; por lo expuesto, no se requiere la expresión concreta y precisa de conceptos de violación o agravios para suplir la deficiencia de los argumentos contenidos en ellos, ya que se necesita únicamente que el motivo de inconformidad sea incompleto, inconsistente, limitado, para que el juzgador, en ejercicio de la facultad prevista en el precepto legal de referencia, supla su deficiencia y resuelva la litis constitucional planteada.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 1034/97. Maricela Cruz Sánchez. 14 de mayo de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: David Delgadillo Guerrero. Secretaria: Elsa Fernández Martínez.
Por lo anterior podemos señalar que la autoridad superior, al resolver un recurso de revisión, a pesar de que el mismo no contenga propiamente un agravio, cuando el escrito interpuesto contenga señalamiento en contra del acto de autoridad, indique que le causa agravio y solicite la nulidad del mismo, la autoridad deberá proceder a la suplencia de la queja y entrar al estudio de dichas manifestaciones, pudiendo en su caso declarar entonces la nulidad del acto recurrido.
Con lo anterior se estaría garantizando no solamente una adecuada defensa al particular, sino además el respeto irrestricto a su garantía de seguridad jurídica y sobre todo a la idea de acceso a la justicia, ya que en caso a no atender el recurso de revisión interpuesto y sobre todo pronunciarse sobre las manifestaciones del gobernado, se estaría haciendo nugatorio el derecho de toda persona a acceder a la justicia, el cual por supuesto no puede constreñirse única y exclusivamente a los tribunales, ya que tanto la justicia como la jurisdicción deben ser entendidas en un sentido amplio, sobre todo porque la última se puede entender como “la función soberana del Estado, realizada a través de una serie de actos que están encaminados a la solución de un litigio o controversia, mediante la aplicación de una ley general a ese caso concreto controvertido para solucionarlo”4, en ese sentido ya que al resolver el recurso de revisión el superior jerárquico en ejercicio de su poder de revisión, resolverá sobre una controversia suscitada entre un gobernado y la determinación del inferior, la resolución de dicho recurso, es a fin de cuentas una cuestión de justicia.
El acceso a la justicia lo podemos establecer como la conjunción de “el contacto viable del justiciable con el órgano jurisdiccional, como presupuesto para que el segundo, es decir, para que dicho órgano pueda ejercer su función juzgadora, y así el accionante obtenga una respuesta (favorable o no) a su demanda. ” 5
Pero para que el acceso a la justicia sea completo es necesario que la autoridad se pronuncie sobre la petición del particular, en el caso que nos ocupa, respecto del medio de impugnación, y que como lo hemos señalado en beneficio del gobernado atienda a su reclamo a pesar de que no contenga los requisitos formales que refiere la legislación.
Acerca del derecho a la justicia, debemos recordar que el artículo 17 de nuestra Carga Magna establece:
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales
Dicho párrafo no debe ser interpretado de manera literal, en el sentido que para tener acceso a la justicia se debe acudir a un tribunal, ya que el acceso a la justicia implica que los derechos de los gobernados se hagan valer y respetar por todas las autoridades y si la finalidad del recurso de revisión es impugnar una resolución que se considera lesiva de derechos, y esa cuestión le corresponde al superior jerárquico determinarla, mediante la resolución de dicho medio de impugnación, entonces para hacer efectiva esa garantía la autoridad deberá de proceder a pronunciarse sobre el recurso aún ante la falta de agravios.
Es precisamente relacionado con el aspecto de la justicia que el recurso de revisión, como ejercicio de la facultad que tiene el superior jerárquico cobra importancia, ya que no debe de tomarse como un simple ejercicio para unificar el criterio de la autoridad, sino que debe ser el instrumento mediante el cual se vigile la legalidad de todas y cada una de las actuaciones de las diversas áreas de una misma dependencia.
Sobre el carácter protector y garante de los derechos de los gobernados que tiene el recurso de revisión, destaca precisamente los criterios que hemos referido en los cuales se advierte que no puede estar sujeto a formalismos, por lo cual ala autoridad estará obligada a su estudio a pesar de la ausencia de argumentos concretos y específicos en contra de la resolución o actuación recurrida.
Pero además y quizá la parte más importante, pero también la que de manera más común se deja de lado, es la prevista en el citado artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en su tercer párrafo establece lo siguiente:
“Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución.”
Párrafo del cual se advierte que en pleno ejercicio del poder de revisión, independientemente, de que haya o no agravios, o una simple causa de pedir, como lo establece la jurisprudencia, la autoridad a efecto de constituirse en garante de la legalidad de los actos de sus subordinados, deberá dejar sin efectos el acto cuando se advierta una ilegalidad manifiesta a pesar de que la misma no sea recurrida.
Derivado de lo dispuesto en el párrafo citado podemos establecer, de manera acorde con la Doctora María Elena Mansilla y Mejía, que en la resolución del recurso de revisión la autoridad superior, en estricto apego a derecho deberá de:
• “Puede, de oficio, invocar hechos notorios.
• Corregir errores respecto de los preceptos invocados; o,
• Dejar sin efectos legales los actos cuando éstos sean notoriamente ilegales. ”6
Acerca de la notoriedad de las irregularidades, debemos recordar que uno de los requisitos del acto administrativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en particular la fracción VII es que se cumpla las formalidades del procedimiento, por lo tanto si la autoridad superior al realizar la revisión de las constancias que obran en el expediente, advirtiera que exista una violación procesal en perjuicio del recurrente o que el mismo no se emitió dando cumplimiento a todos y cada uno de los requisitos y elementos a que se refiere el citado artículo, entonces deberá emitir la resolución que conforma a derecho corresponda, que en el presente caso sería una nulidad o en su caso una resolución en que se modifique el acto de autoridad emitido por su inferior jerárquico.
El carácter protector del dispositivo 92 se desprende del hecho de que señala que la autoridad deberá, lo cual se constituye en una obligación legalmente impuesta a la autoridad, la cual deberá de ser cumplida a pesar de la insuficiencia de los agravios.
Sobre la insuficiencia de los agravios, deberá de entenderse que no importa si estos no reúnen tal condición, de acuerdo a la jurisprudencia o aún a pesar de la ausencia total de los mismos, lo cual podemos establecer no solamente como una consecuencia del derecho al acceso a la justicia, sino en relación con una interpretación armónica de lo dispuesto por el artículo 91 fracción IV de la propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual a la letra señala:
Artículo 91.- La autoridad encargada de resolver el recurso podrá:
…
IV. Modificar u ordenar la modificación del acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.
Del precepto anterior, se advierte que si la autoridad puede realizar una modificación a partir de la existencia de un beneficio parcial al particular, resulta de sus argumentos hechos valer; si la autoridad en el ejercicio de su facultad de revisión encontrará irregularidades, así afecten parcialmente al particular, podría entonces justificada y legalmente proceder a declarar una nulidad, máxime que ello como hemos señalado esta previsto en el tercer párrafo del artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
En consecuencia y a partir de los razonamiento expuestos podemos concluir que el recurso de revisión, no es solamente un medio de defensa del particular, sino que además es un medio que tiene el superior jerárquico para verificar la legalidad de los actos de sus subordinados, pero más allá de ello, es el instrumento por medio del cual podrá dar cumplimiento efectivo a la garantía de seguridad jurídica del gobernado, así como al derecho al acceso a la justicia, mediante la resolución de su recurso, pudiendo declarar nulo de manera oficiosa un acto de autoridad que resulte ilegal.
La ilegalidad que se declare por la autoridad podrá ser resultado de las manifestaciones que realice el particular en su medio de impugnación, las cuales podrán constituirse en agravios, es decir, que se precise la afectación que se le genera y de donde proviene, siendo menester que indique la disposición o artículo que la autoridad dejó de aplicar o que aplicó indebidamente en su perjuicio; que se manifiesta una afectación, pudiendo operar en beneficio del particular la suplencia de la queja, bastando que se manifiesta una afectación a su esfera jurídica y que se solicite la declaración de nulidad del acto recurrido; o que la autoridad detecte una irregularidad en el acto.
Aunado a lo anterior no debe quedar duda que toda vez que el tercer párrafo del artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece que la autoridad deberá dejar sin efectos un acto en la presencia de irregularidades manifiestas, estamos en presencia de un deber jurídico.
En ese sentido debemos recordar que entre las facultades de la autoridad encontramos las regladas que son un deber, y las llamadas discrecionales, en donde la ley le permite al servidor público tomar una decisión en un sentido u otro, por lo cual su margen de acción es más amplío, pero no por ello exento de estar debidamente fundado y motivado.
Las facultades regladas se entienden como el señalamiento expreso que se hace en una disposición jurídica respecto a los derechos y obligaciones que tiene la autoridad administrativa para llevar a cabo sus fines; en tanto que las facultades discrecionales se entienden como “el poder de libre apreciación que la ley reconoce a las autoridades administrativas sobre el contenido de sus actos o de sus acciones. ”7
La diferencia entre los actos reglados y los discrecionales ha sido abordado por la jurisprudencia, a efecto de establecer sus características, tal y como se advierte en el siguiente criterio de la Séptima Época del Poder Judicial de la Federación, emitido por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación 205-216, Sexta Parte, página 28, que a la letra señala:
ACTO DISCRECIONAL Y ACTO REGLADO DE LA ADMINISTRACION. SUS DIFERENCIAS. SITUACION JURIDICA DEL GOBERNADO FRENTE A ELLOS. De acuerdo con la doctrina y con los criterios de los tribunales, se está en presencia de un acto formado por elementos puramente reglados, cuando una vez realizado el supuesto previsto en la norma jurídica y satisfechos los requisitos que ella prevé, la autoridad administrativa está obligada a actuar en el sentido predeterminado en la misma norma, sin posibilidad de elección. Esto significa que la norma no solamente fija ciertos elementos de validez del acto, como son la competencia de la autoridad, la forma que debe revestir la resolución y la finalidad que debe perseguir, sino además el otro elemento de validez del acto, que es su contenido. Un ejemplo podría ser lo dispuesto por el artículo 144 del Código Fiscal de la Federación que regula la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, dado que una vez realizado el supuesto de la norma, consistente en que el particular presente su solicitud acompañada de los documentos que acredite la garantía del interés fiscal, la autoridad administrativa competente deberá conceder la suspensión sin tener libertad de elección. Por el contrario, existe discrecionalidad cuando, una vez realizado el supuesto de la norma, la autoridad administrativa goza de la libertad de elegir, entre varias posibilidades, la que le parezca más conveniente al interés público. Dicho de otro modo, la norma establece únicamente los elementos de validez del acto relativo a la competencia, a la forma y a la finalidad, más no así el contenido, pues éste deberá ser determinado por la Administración atendiendo a cuestiones de conveniencia. Tal es el caso de la autorización para pagar a plazo un crédito fiscal, pues una vez realizado el supuesto de la norma, consistente en que un contribuyente que reúna los requisitos previstos en el Reglamento del Código Fiscal de la Federación presente una solicitud, la propia ley determina la autoridad competente para conocer de la solicitud, la forma que debe revestir la resolución que le recaiga y la finalidad que debe perseguir, pero deja en libertad a la autoridad de elegir entre conceder la autorización o no concederla, según lo estime conveniente o inconveniente para el interés público. En estas condiciones, tratándose de actos compuestos solamente por elementos reglados, el particular que se coloque en la hipótesis legal, cumpliendo con todas las exigencias de la norma, tendrá derecho a que la autoridad se conduzca en el sentido dictado en la ley, ya que ésta no tiene alternativa, por lo que si no sucede así, el afectado tendrá acción para exigir su cumplimiento forzoso ante los tribunales quiénes tienen facultades para examinar todos los elementos del acto, incluso su contenido. Pero no ocurre igual, cuando la autoridad goza de discrecionalidad pues entonces, aunque el particular se encuentre colocado en la hipótesis legal y cumpla con todas las exigencias de la norma, sólo tendrá derecho a que se resuelva su petición pero no tendrá derecho a que la administración se conduzca en un sentido determinado, ya que ésta puede legítimamente elegir entre varias posibilidades por razones de conveniencia. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo directo 297/86. Recuperadora de Limas de Acero, S. A. 15 de abril de 1986. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Adriana Leticia Campuzano Gallegos.
Nota: En el Informe de 1986, la tesis aparece bajo el rubro "ACTIVIDAD DISCRECIONAL Y ACTIVIDAD REGLADA DE LA ADMINISTRACION. SUS DIFERENCIAS. SITUACION JURIDICA DEL GOBERNADO FRENTE A ELLAS.".
En ese sentido tenemos que un acto reglado es cuando la propia legislación establece cual deberá el sentido de la actuación de la autoridad, y como señalamos anteriormente de conformidad con el artículo 92 la declaración de invalidez de un acto, cuando la autoridad advierte irregularidades es un acto reglado, ello con independencia de que se haga valer un agravio o no en contra del acto por parte del particular en su recurso de revisión.
A pesar de lo anterior, podemos señalar que desde el punto de vista práctico, no es posible que la autoridad realice la revisión oficiosa de todos y cada uno de los asuntos que emiten sus subordinados, por lo cual la aplicación del artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y por ende la declaración oficiosa de invalidez, se constriñe a que exista un recurso interpuesto por el particular.
Pero si bien el recurso como hemos señalado no debe contener en sí mismo un agravio en sentido estricto, si debe manifestarse por el particular que le causa agravio o perjuicio.
Desde el punto de vista práctico es importante la manifestación del particular de que el acto la causa un perjuicio, ya que esto permitirá a la autoridad determinar que el escrito presentado hace las veces de recursos de revisión, aún y cuando no reúna los requisitos que establece el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; ya que no de ser así la autoridad no estará en posibilidades de atender el recurso, y sobre todo de analizar el expediente y por ende pronunciarse sobre la legalidad del acto emitido por la autoridad inferior.
[1] ACOSTA ROMERO, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo, Parte General. Editorial Porrúa, Cuarta Edición, México, 2003, p. 92-93.
[2] http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=recurrir, 12 de marzo de 2012.
[3] Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Editorial Porrúa, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1998, p. 148.
[4] Diccionarios Jurídicos Temáticos, Derecho Procesal. Colegio de Profesores de Derecho Procesal, Facultad de Derecho de la UNAM , Segunda Edición, México, 2001, p. 150.
[5] MINUTTI ZANATTA, Rubén. Acceso a la Información Públicala Justicia en México. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2011, p. 67
[6] MANSILLA Y MEJÍA, María Elena. Ley Federal de Procedimiento Administrativo, Doctrina, Jurisprudencia y Comentarios. Editorial Oxford, México, 1999, p. 107.
No hay comentarios:
Publicar un comentario