Términos en el Procedimiento Administrativo

De conformidad con lo establecido en el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda persona tiene el derecho a que cuando se vaya a realizar una afectación en su persona, propiedades o derechos sea mediante un juicio ante tribunales establecidos y en el cual se observen las formalidades del procedimiento.

 

Lo anterior no es otra cosa que la garantía de debido proceso, que se entiende de manera por demás sencilla como el derecho a ser oído y vencido en un juicio.

 

Pero además ese juicio debe reunir ciertas condiciones, como el tratarse de un procedimiento que sea llevado ante un organismo previamente establecido y cuya actuación cumpla con una serie de formalidades que le garanticen al particular que será sujeto a un proceso imparcial.

 

Dentro de las formalidades del procedimiento, tenemos que existe en primer término la de ser llamado a juicio, es decir, tiene derecho a que se le emplace, a efecto de que conozca quién y por qué se le está demandando.

 

Por supuesto tendrá derecho a presentar su contestación, a presentar pruebas y a que las mismas le sean admitidas y desahogadas; tendrá derecho a presentar sus alegatos, en virtud de las pruebas que se hubieran ofrecido, así como por supuesto a una resolución que se dicte apegada a derecho, en la cual se valoren sus pruebas y que por supuesto le deberá de ser notificada. Además debe de contar con la posibilidad de inconformarse en contra dicha resolución.

 

Si bien lo anterior en un sentido totalmente literal del artículo 14 de la CPEUM, es aplicable a los juicios, es decir a la actividad que desarrollan los órganos jurisdiccionales del Estado, lo cierto es que también resulta aplicable a los procedimientos que lleva a cabo la Administración Pública, en sus relaciones para verificar el cumplimiento de la legislación.

 

De igual forma además de las formalidades que deben cumplirse no puede perderse de vista lo establecido por párrafo segundo del artículo 17 de la propia CPEUM, el cual establece:

 

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

 

Es decir, el seguimiento del procedimiento esta sujeto a plazos y términos, ya que de otra manera el seguimiento y resolución de un asunto, podría quedar pendiente de atender negando con ello el acceso a la justicia o la defensa de los derechos más fundamentales de una persona.

 

De igual forma, la atención o el otorgamiento efectivo de la justicia, tiene que ver con una respuesta tal y como se desprende del artículo 8 de la CPEUM, dispositivo, que también en su párrafo segundo, establece la obligación de las autoridades de emitir una respuesta en breve término, el cual se ha interpretado en materia administrativa en un plazo no mayor a tres meses.

 

En ese sentido, cabe recordar que en caso de que la autoridad no presente una respuesta oportuna, la doctrina y la legislación han establecido y aceptado la aplicación de la figura del silencio administrativo, el cual con sus dos efectos, permite al particular conocer al menos de forma ficta, la "presunta" respuesta por parte de la autoridad.

 

Pero con independencia de la aplicación del Silencio Administrativo, ya sea en su modalidad de Negativo o afirmativa ficta, lo cierto es que la autoridad estatal, ya sea jurisdiccional y sobre todo la administrativa, encuentran su acción ceñida al cumplimiento de plazos y términos, ello con la finalidad de asegurar la debida atención al particular y evitar que sus derechos queden en entredicho de forma indefinida.

 

El tema del cumplimiento de los términos, cobra especial relevancia dentro de la administración pública, sobre todo cuando de la verificación del cumplimiento de la legislación se trata, es decir, de la realización de las visitas domiciliarias a que se refiere el artículo 16 Constitucional. Ya que en caso de que la autoridad no emita la resolución respecto de las presuntas irregularidades que se han observado y asentado en un acta además de no dar cumplimiento a su función de vigilar y procurar el cumplimiento de la ley, estaría dejando al particular en un estado de indefensión, ya que tendría un procedimiento abierto, que hasta podría ser utilizado como medida de coacción o impedimento para actos futuros.

 

Para evitar lo anterior dentro de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, encontramos que en el artículo 60 se prevé la figura de la Caducidad, dicho numeral a la letra señala:

 

Artículo 60.- En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la Administración Pública Federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración Pública Federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente Ley.

La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la Administración Pública Federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción.

Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.

 

En ese sentido la caducidad se debe entender como una inactividad procesal, que tendrá como consecuencia que las facultades de la autoridad para pronunciarse sobre el fondo de un asunto se pierdan.

 

Independientemente de que la caducidad puede ser considerada como un derecho de los particulares para que la autoridad resuelva dentro de los términos legales establecidos para ello, no podemos dejar de considerar adecuada la interpretación que sobre la caducidad, realiza el jurista mexicano Daniel Márquez, en su obra Los Procedimientos Administrativos Materialmente jurisdiccionales como Medio de Control en la Administración Pública, en donde nos señala que "la declaración de caducidad en los procedimientos oficiosos produciría dos efectos indeseados: por un lado, ocultaría la actuación negligente del servidor público encargado del tramitar el procedimiento; por el otro, la violación flagrante a la ley sin sanción al caducar el procedimiento en el cual se ventila."

 

Así las cosas, de acuerdo a lo establecido por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en particular del artículo 13 en donde se establece que en el procedimiento administrativo federal, resulta aplicable el principio de la celeridad, la autoridad administrativa, deberá en todo momento de procurara que sus actuaciones se cumplan dentro de los plazos y términos que establece dicha Ley o en su caso las demás disposiciones legales.

 

Por lo cual no podemos considerar adecuado que una autoridad administrativa, realice una visita de inspección, deje de actuar, una vez que haya transcurrido el término a que se refiere el artículo 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativa, es decir, que pasen los cinco días hábiles para que el inspeccionado realice observaciones; y deje un expediente abierto.

 

De igual forma no podemos tampoco considerar adecuado el hecho de que se exceda el término de la inactividad, y se pretenda de forma posterior emitir una resolución, como si el tiempo que se ha dejado de actuar no existiera, en perjuicio por supuesto de los derechos del particular.

 

En ese sentido me parece que se puede hacer una crítica a la actuación de diversas autoridades administrativas, que escudándose en diversos criterios jurisprudenciales, quieren justificar su actuación, argumentando que la caducidad es una figura que opera hasta que se ha notificado el acuerdo de alegatos.

 

Para muestra podemos estar al criterio emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la contradicción de tesis y que a la letra señala:

 

EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE, CÓMPUTO DEL PLAZO PARA QUE OPERE SUPLETORIAMENTE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y SANCIONADOR QUE AQUELLA LEY GENERAL ESTABLECE. Conforme al referido precepto legal, el procedimiento de inspección, vigilancia y sancionador que instrumenta oficiosamente la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales caduca a solicitud de parte interesada o de oficio, dentro de los 30 días contados a partir del vencimiento del plazo para que dicha Secretaría emita su resolución (20 días siguientes a aquel en que se tengan por recibidos los alegatos del infractor o al en que transcurra el término para presentarlos), no pudiendo empezar a contarse antes, por más que el indicado órgano de la Administración Pública Federal centralizado no emita ni notifique las resoluciones previas conforme a las formalidades exigidas en los artículos del 167 al 168 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en atención a que constituyen normas que carecen de sanción para el caso de incumplimiento; además de que para la actualización de la caducidad en el procedimiento de que se trata, debe acudirse a ella con las restricciones necesarias del caso previstas en la propia ley, es decir, debe realizarse una interpretación de la caducidad de forma limitada, en la medida en que aquel procedimiento se insta para salvaguardar derechos ambientales, elevados a rango constitucional. Por consiguiente, no será sino hasta que se colmen los extremos previstos en el último párrafo del citado artículo 60 cuando se consume la caducidad de la facultad de dictar resolución en el procedimiento en cuestión, en razón de que es éste el que expresamente prevé la extinción de la potestad autoritaria como sanción a su inactividad y establece las condiciones para que opere.

 

Contradicción de tesis 62/2011.- entre las sustentantes por los Tribunales Colegiados Séptimo y Octavo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.- 23 de marzo de 2011.- Mayoría de 4 votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos.- Ponente: Sergio A. Valls Hernández.- Secretario: José Álvaro Vargas Ornelas.

 

LICENCIADO MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ, SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que en términos de lo dispuesto por el punto octavo del Acuerdo General 1/2007 de trece de junio de dos mil siete, emitido por la Segunda Sala, modificado el uno de septiembre de dos mil diez; y 78, fracción XXVIII, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el rubro y texto de la anterior jurisprudencia fueron aprobados en sesión privada del trece de abril de dos mil once.- México, Distrito Federal, a trece de abril de dos mil once.- Doy fe.

 

Del anterior criterio se desprende, al menos para la materia ambiental y en los procedimientos que se regulan por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que la caducidad solamente operará una vez que se haya emitido el acuerdo de alegatos, y que los plazos para emitir la resolución, 40 días hábiles, hayan fenecido.

 

Al respecto es de señalarse que no podemos considerar que dicho criterio cumpla con la garantía de debido, proceso, ya que si bien es cierto, por una lado establece que deben cumplirse todas las etapas del procedimiento, por el otro, le permite, consideramos de forma por demás indebida, a la autoridad resolver un asunto a pesar de que haya incurrido en una inactividad procesal, bajo el simple argumento de que las disposiciones que fijan términos para las actuaciones de la autoridad no tiene sanción alguna.

 

Sobre todo si consideramos que el debido proceso no solamente implica que se cumplan las formalidades del procedimiento, sino que además se haga dentro de los términos legales establecidos y en ese sentido podemos estar a lo que el jurista colombiano Jaime Orlando Santofimio G. señala en su obra "Acto Administrativo. Procedimiento, Eficacia y Validez", respecto al Principio de Legalidad, ya que se trata de "la conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial. En este sentido, debemos observar un doble proceso de sometimiento de los órganos administrativos al Derecho; el primero implicaría un acatamiento inmediato al conglomerado normativo y de principios que rigen de manera amplia y/o particular el actuar del engranaje estatal; el segundo, como lo señala Vedel, sería la sumisión, de igual modo inmediata y obligatoria, a las normas y reglas que ella misma ha elaborado."

 

En ese sentido, consideramos que es inadecuado el criterio de que la Caducidad opera hasta que se haya notificado el acuerdo de alegatos, desconociendo de un plumazo, la inactividad de la autoridad, a pesar de que su actuación, como lo hemos señalado se rige según el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, bajo el principio de economía y celeridad.

 

También consideramos que si bien es cierto, lo que mueve a la autoridad, según, el criterio es el interés general dado el daño ambiental que se pudiera causar y que debe ser sancionado, tampoco puede soslayarse que si en verdad se actuara en nombre del interés general, la resolución tendría que dictarse dentro de los términos establecidos, o antes bien, adelantar hasta donde lo permitan las circunstancias los tiempos del proceso. Es decir, resulta totalmente un contrasentido que escudándose bajo el interés general se pretenda justificar un retardo innecesario en las actuaciones de la autoridad.

 

No cabe duda que la caducidad es una figura procesal que pretende dar seguridad ante la inactividad procesal, pero ello tampoco implica, que los términos para su conteo y aplicación, deban de quedar al arbitrio de la autoridad, aún y cuando se actuara dentro de los márgenes de la prescripción de las facultades para sancionar (artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo).

 

Establecer que la caducidad, es decir, la existencia de un procedimiento abierto pero inactivo, por más de un año, solo podrá operar hasta la notificación de los alegatos, le permitiría a la autoridad dentro de un amplio margen de 5 años, ejercer indebidamente presión a los particulares o tenerlos cautivos sin que se determine efectivamente su situación jurídica.

 

Pero lo peor sería que cuando un particular pretendiera hacer valer la caducidad del procedimiento, la autoridad determine que ella no opera, y que si bien hay inactividad, lo mejor sería dictar una resolución donde se determinará que ese argumento no aplica, pero que la autoridad deberá quizá hasta emplazar o en su caso emitir un acuerdo de alegatos, cuando los plazos de inactividad son mayores a tres meses pero no se exceden de los cinco años.

 

Así como la positiva ficta es una figura que la autoridad administrativa se niega a reconocer en su perjuicio, también debería de evitar por todos los medios legales a su alcance la configuración de la caducidad, es decir, deberá de resolver en tiempo y forma todos y cada uno de los asuntos que son de su conocimiento, evitando la inactividad procesal, cuando esta le sea imputable a la misma autoridad.

 

Es más, nos parece que en caso de inactividad y de que operara la caducidad de un procedimiento, las autoridades deberían de ser sancionadas en los términos del artículo 8 fracción V de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual a la letra señala:

 

ARTÍCULO 8.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

V.- Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos;

 

Lo anterior en virtud de que si en un procedimiento opera la caducidad, ello implica que el servidor público encargado de emitir la resolución, no esta atendiendo la documentación a su cargo y no le esta dando el trato y seguimiento que a la misma corresponde, lo que se estima encuadra en una utilización indebida de la documentación que tiene encomendada, ya que no la atendió de conformidad con los plazos que la Ley le establece.

 

A pesar de lo anterior, también debemos señalar en descargo de la autoridad, la falta de personal, que en muchas ocasiones tiene para la atención de los asuntos, pero de ninguna manera se puede considerar que ello sea en perjuicio del gobernado, antes aún ello debería de ser entonces un motivo para que la Administración Pública adecuara las normas que regulan sus términos o sus estructuras administrativas.