miércoles, 17 de agosto de 2011

LA COMPETENCIA ESTATAL Y MUNICIPAL EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE (ESTADOS DE CHIHUAHUA Y JALISCO)


 

Es obvio que el Estado, cumple con diversas actividades encaminadas a dar cumplimiento a su fin, es decir, a lograr la satisfacción de las necesidades de los gobernados, así como a regular la vida del hombre en sociedad de igual manera que diversos aspectos de su vida, entre los que se encuentran los políticos, culturales, sociales y por supuesto los económicos.

Para lograr lo anterior, y en razón de la estructura que tiene el Estado mexicano, y por la existencia de tres niveles de gobierno, es necesario que los mismos se coordinen para lograr regular debidamente alguna actividad.

Entre las actividades que regula el Estado Mexicano se encuentran aquellas que causen una afectación ambiental, sobre todo porque podemos considerar que se trata de una cuestión de orden público e interés general, ya que cualquier afectación al medio ambiente tendrá repercusiones sobre todas las personas, aunado al hecho de que la protección al medio ambiente es un derecho de toda persona previsto por el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el cual implica ya no solamente una "perspectiva de protección del medio por normas administrativas, sino considerando que el disfrute por parte de las personas de un medio ambiente adecuado es un derecho fundamental que debe ser garantizado por el Estado."

Por lo anterior, es que todas las actividades que tienen una relación con el medio ambiente, ya sea porque pueden tener efectos negativos sobre el mismo (contaminación) o por que impliquen el aprovechamiento de los recursos naturales como medio de subsistencia del hombre, requieren ser reguladas.

En el caso de México, se han ido desarrollando a partir de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación de 1971, diversos instrumentos jurídicos encaminados a regular ese derecho previsto por el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero también a regular actividades del hombre relacionadas con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.

Todos los ordenamientos que hasta el momento existen en materia ambiental, a saber la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA), la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, tienen como característica el ser leyes generales.

Al respecto debemos recordar que el artículo 73 fracción XXIX G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Congreso de la Unión tendrá facultades para legislar respecto de la concurrencia de las autoridades federales, locales y municipales en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Acerca de la concurrencia, el maestro Enrique Quiróz Acosta refiere que debemos tomar en consideración que de acuerdo al "sistema jurídico de los Estados Unidos de América, encontramos que se denomina facultades concurrentes a aquellas que están atribuidas a la federación para legislar en una materia determinada; pero que la federación no ha ejercido, y en tanto no la ejerza, es aceptable jurídicamente que legislen y apliquen las entidades federativas en su respectivo territorio"
; sin embargo, a pesar de lo establecido al respecto en la Constitución Mexicana en materia ambiental, sería importante señalar que no estaríamos en presencia de facultades concurrentes, sino coincidentes, ya que como señalamos tenemos Leyes Generales, las cuales establecen facultades tanto para la Federación, como para las entidades federativas y los municipios, y es respecto de estos dos últimos niveles de gobierno que los Congresos Locales podrán expedir su legislación.

Es decir, podemos referir que las facultades que se establecen en las llamadas leyes marco (las cuales no evitan la actividad legislativa, sino que sientan las bases de la materia que se pretende regular, la cual se confiere a los estados en nuestro caso particular, así como a la autoridad administrativa, que mediante reglamentos las desarrollara ampliamente) que existen en materia ambiental, son coincidentes ya que estas son ejercidas de forma simultanea por la Federación y las entidades federativas, respecto de las cuales se "prevé cierta prevalencia de la federación respecto de las entidades federativas, porque en las facultades coincidentes una Ley General expedida por el Congreso de la Unión define hacia el interior de la materia, el ámbito de la federación y el de las entidades federativas".

En ese sentido es correcto considerar que nuestras Leyes Generales, establecen facultades coincidentes, pero que permiten su reglamentación por parte de la autoridad administrativa, al menos a nivel federal, así como su regulación particular, dentro de los límites establecidos por parte de los congresos locales.

A pesar de que desde el punto de vista de la doctrin en el caso particular de la materia ambiental estamos en presencia de facultades coincidentes, lo cierto es que en México, se les denomina concurrentes y de esa forma se reconocen, tal y como se desprende del siguiente criterio jurisprudencial P./J.142/2001 emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el registro número 187982, correspondiente a la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XV, Enero de 2002, página 1042, que a la letra señala:


 

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.", también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado "facultades concurrentes", entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecutivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy seis de diciembre en curso, aprobó, con el número 142/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a seis de diciembre de dos mil uno.


 

Como hemos señalado en materia ambiental dentro del sistema jurídico mexicano tenemos 4 leyes generales relacionadas con la materia ambiental, las cuales de acuerdo a lo que hemos señalado en los párrafos anteriores, hacen una distribución de competencias entre la federación, las entidades federativas y los municipios, estableciendo para estos dos últimos niveles de gobierno los principios bajo los cuales los Congresos Locales, podrán expedir la legislación local y municipal.

Así las cosas, y por tratarse de un tema por demás amplio, el presente estudio lo vamos a centrar en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), así como en la competencia local y municipal que se establece en los estados de Chihuahua y Jalisco.

La LGEEPA, establece los principios de la política ambiental en el artículo 1º, el cual por supuesto será la base para que los Congresos Locales expidan su legislación.

El Capítulo II Distribución de Competencias y Coordinación, del Título Primero Disposiciones Generales de la citada Ley General que comprende de los artículos 4 al 14 bis, establece la distribución de competencias entre la Federación, los estados, Distrito Federal y los municipios.

Para efectos del presente trabajo es importante destacar lo dispuesto por los artículos 7 y 8, los cuales establecen cuales serán las facultades de las entidades federativas y de los municipios, en tanto que de conformidad con el artículo 9, dada su naturaleza jurídica y forma de organización, al Distrito Federal le corresponden las facultades previstas en los dos numerales antes referidos. Para que tanto los estados como el Distrito Federal y los municipios, puedan ejercer sus facultades, el artículo 10 establece que los Congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal expedirán las leyes reglamentarias para ello.

Sobre la participación de las entidades federativas y los municipios para legislar en materia ambiental, además de la facultad que les concede el artículo 10 de la LGEEPA, y de la "concurrencia" que se señala en el artículo 73 fracción XXIX-G de la CPEUM, podemos considerar adecuado el señalamiento realizado por el Dr. Barragán Barragán en su artículo "Concurrencia de Facultades en Materia de Medio Ambiente", en donde indica que "al tratar de aplicar a las materias de medio ambiente la doctrina sobre el tema de la concurrencia de facultades, es la ausencia de prohibiciones para los estados; es, si lo vemos desde otra perspectiva, la ausencia de la asignación expresa y exclusiva de competencia a favor de las autoridades federales".

Independientemente de cómo se pretenda denominar el tipo de facultades que se regulan por medio de las "Leyes Marco", no podemos dejar de considerar que se trata de disposiciones que no agotan el tema y en consecuencia dejan subsistentes ordenamientos jurídicos previos o que en su caso determinan la creación de nuevas leyes que regulan tomando en consideración las previsiones generales que estas contienen. Lo anterior se debe principalmente a que mediante leyes generales se pueden establecer disposiciones "que regulan los elementos y efectos ambientales desde una perspectiva que considera al ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema."

En cumplimiento de lo establecido por el citado artículo 10 de la LGEEPA, tenemos que en el Estado de Chihuahua, el Congreso Local legisló sobre la materia ambiental, decretando la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, la cual fue promulgada por el Gobernador mediante publicación en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua, Número 46 del ocho de junio de dos mil cinco.

Dicha ley local, retoma los principios y las facultades que se establecen a nivel federal a través de la LGEEPA, aunado al hecho de que en el artículo 7 establece las facultades que en dicha materia tendrá el ejecutivo estatal y que por supuesto están conforme a lo señalado en el artículo 7 de la citada Ley General. Respecto a las facultades de los municipios, el artículo 9 de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, prevé cuales serán, mismas que resultan estar en correlación con las previstas por el artículo 8º de la LGEEPA.

Por lo que hace al Estado de Jalisco, y su legislación en materia ambiental, tenemos que la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual fue decretada por el Congreso Estatal de Jalisco, en ejercicio de las facultades referidas por el artículo 10 de la LGEEPA, y publicada en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco", el día 06 de junio de 1989.

Respecto de la legislación del Estado de Jalisco es de señalarse que las facultades del Estado y de los municipios se establecen de manera genérica en el artículo 5, pero en los artículos 6 y 8 ya se establece la división de facultades entre las autoridades locales y las municipales.

Por lo anterior podemos señalar que en el caso de Jalisco, pareciera que inicialmente no hay una distinción entre las facultades del gobierno estatal y municipal, y por lo tanto podríamos hablar de la existencia de una verdadera concurrencia, sin embargo lo cierto es que al analizar la ley, y en particular los artículos 6 y 8, se establece la división de las facultades entre dichos niveles de gobierno, las cuales son particulares y específicas para cada uno.

Es de destacarse que tanto en la legislación general (federal), y las leyes estatales, se establece que las facultades podrán ser ejercidas por los otros niveles de gobierno, en particular los inferiores en virtud de los convenios de coordinación que se firmen entre ellos.

Al analizar las facultades que establece la LGEEPA, tanto para la federación, como los estados, el Distrito Federal y los municipios, así como las que se establecen en lo particular por las legislaciones de los Estados de Chihuahua y Jalisco, encontramos que tienen facultades muy similares, pero que están debidamente especificadas, un ejemplo de lo anterior es la contaminación de la atmosfera, así como lo referente al manejo de los residuos.

En el caso de la atmosfera, es de señalarse que de acuerdo con el artículo 5 fracción XII de la LGEEPA, la federación a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Procuraduría Federal de la Protección al Ambiente (PROFEPA), tiene facultad para regula la contaminación de la atmosfera, proveniente de todo tipo de fuentes emisoras, cuando sean fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal.

De lo anterior tenemos que respecto de la atmosfera la contaminación proviene de fuentes fijas y móviles, las cuales se clasificaran además en federales, locales y municipales dependiendo de la autoridad que tenga competencia para supervisarlas, lo cual se establece en la legislación. Para determinar lo anterior debemos estar a lo dispuesto en el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera.

En ese sentido el artículo 6 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de Contaminación de la Atmósfera, establece:


 

Fuente fija: Es toda instalación establecida en un sólo lugar, que tenga como finalidad desarrollar operaciones o procesos industriales, comerciales, de servicios o actividades que generen o puedan generar emisiones contaminantes a la atmósfera.

Fuente móvil: Aviones, helicópteros, ferrocarriles, tranvías, tractocamiones, autobuses integrales, camiones, automóviles, motocicletas, embarcaciones, equipo y maquinarias no fijos con motores de combustión y similares, que con motivo de su operación generen o puedan generar emisiones contaminantes a la atmósfera.


 

Es importante señalar que las fuentes fijas de contaminación atmosférica, se pueden clasificar en "sencillas cuentan con una chimenea. Las múltiples tienen dos o más ductos por los que se descargan emisiones que provienen de un único proceso"

Para la determinación de cuales fuentes le corresponden a la Federación, cuales al nivel local y cuales al municipio debemos analizar lo dispuesto en las facultades ya no solamente de los artículos 5 y 6 de la LGEEPA, sino remitirnos a lo dispuesto en el Reglamento de la LGEEPA en materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, el cual es sus artículos 3º y 4º detalla las facultades entre la federación, las entidades y municipios.

La contaminación a la atmosfera, es un asunto complejo, ya que como establecimos se refiere a fuentes fijas y móviles, por lo que para analizar adecuadamente las facultades "coincidentes" entre los niveles de gobierno en México, podemos enfocarnos a las fuentes móviles, y en consecuencia cobra especial importancia lo establecido en el artículo 8º del citado Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, el cual establece que serán facultades de la Federación a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, las siguientes:


 

I.- Autorizar el establecimiento de centros de verificación obligatoria de los vehículos del transporte público federal;

II.- Establecer el programa para la verificación de los vehículos del transporte público federal;

III.- Llevar el registro de los centros de verificación obligatoria de los vehículos del transporte público federal;

IV.- Determinar las tarifas que regirán en la prestación de los servicios de verificación obligatoria que lleven a cabo los centros autorizados en los términos del Reglamento; y

V.- Expedir las calcomanías de baja emisión previstas en el Reglamento.


 

En consecuencia, tenemos que la contaminación a la atmosfera es una materia "concurrente", ya que en su regulación y control participarán los tres niveles de gobierno que hay en México, lo cual además al ser un campo de aplicación muy amplio, ha generado una distinción aún en cuanto al mismo objeto, y no puede pasarse por alto que una de las principales fuentes de contaminación y de emisión de gases, muchos de ellos de efecto invernadero y por ende de los más perjudiciales para el medio ambiente, son los vehículos automotores.

Así los estados tendrán facultades para regular el transporte, o más bien las emisiones de vehículos que presten servicios locales de transporte, de acuerdo con la fracción IV del artículo 4º del Reglamento antes referido, el cual a la letra dispone:


 

ARTÍCULO 4o.- Compete a las Entidades Federativas y Municipios, en el ámbito de sus circunscripciones territoriales y conforme a la distribución de atribuciones que se establezca en las leyes locales, los asuntos señalados en el artículo 6o. de la Ley y en especial:


IV.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales


 

En ese tenor encontramos que la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, establece en su artículo 7 las facultades del gobierno local, y en particular nos establece en su fracción VII que:


 

VII. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera generada por fuentes industriales, agroindustriales, agrícolas y de servicios, o por aquellas que no sean de jurisdicción municipal o federal;


 

En el caso en particular que nos ocupa, los vehículos de transporte federal serán regulados por la federación, por lo cual los demás vehículos serán entendidos como fuentes móviles de jurisdicción estatal, pero aún nos falta establecer cuáles son las facultades de los municipios, al menos por lo que hace al Estado de Chihuahua, en ese sentido el artículo 9 de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua establece que los municipios serán la autoridad competente para:


 

VI. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera, generada por fuentes fijas que funcionan como establecimientos mercantiles o de servicios, fuentes naturales, quemas y fuentes móviles, excepto del transporte federal;

VII. La verificación del cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental y de las Normas Técnicas Ecológicas Estatales, mediante el establecimiento y operación de sistemas de verificación, relativas a la emisión máxima permisible de contaminantes a la atmósfera, generada por fuentes fijas que funcionan como establecimientos mercantiles o de servicios y de las fuentes móviles, excepto el transporte federal;

VIII. El establecimiento de medidas para retirar de la circulación, los vehículos automotores que rebasen los límites máximos permisibles de emisiones contaminantes a la atmósfera, que fijen los reglamentos, las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental y las Normas Técnicas Ecológicas Estatales aplicables;

IX. El otorgamiento de las concesiones para el establecimiento y operación de sistemas de verificación vehicular, cumpliéndose previamente con los requisitos que señale la normatividad aplicable;

X. La puesta en práctica de medidas de inspección, medición y evaluación, para evitar que los niveles de concentración de contaminantes en la atmósfera emitidos por los vehículos automotores, rebasen los límites máximos permisibles que determinen los reglamentos, las Normas Oficiales Mexicanas y las Normas Técnicas Ecológicas Estatales aplicables;


 

De las disposiciones anteriores, podemos afirmar ya con toda exactitud, al menos por lo que hace a la legislación en el Estado de Chihuahua, que la regulación de la contaminación a la atmosfera de fuentes móviles, en particular de todo vehículo que no tenga como actividad el transporte federal, será estatal, en cuanto a su coordinación y determinación de límites y normas, pero su aplicación será de carácter municipal, siendo esta autoridad de acuerdo a las facultades que le corresponden, la más importante en la prevención y control de la contaminación a la atmósfera por fuentes móviles.

Respecto del Estado de Jalisco, debemos acudir a lo establecido en su Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que en el artículo 5º establece que las facultades que tendrán en materia de contaminación a la atmósfera el estado y los municipios de manera genérica serán en el ámbito de sus competencias territoriales, las siguientes:


 

Artículo 5º. Compete al gobierno del estado y a los gobiernos municipales, en la esfera de competencia local, conforme a la distribución de atribuciones que se establece en la presente ley, y lo que dispongan otros ordenamientos, así como los convenios de coordinación que al efecto se firmen:


V. La prevención y el control de la contaminación de la atmósfera, generada en zonas o por fuentes emisoras de jurisdicción local;

VI. El establecimiento de las medidas para hacer efectiva la prohibición de emisiones contaminantes que rebasen los niveles máximos permisibles, salvo en las zonas o en los casos de fuentes emisoras de jurisdicción federal;


 

Sobre la distinción de facultades entre los niveles de gobierno local y municipal, el primero de ellos se establece en el artículo 6 de dicho ordenamiento, en el cual se establece que la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable del Gobierno del Estado de Jalisco será competente para:


 

IV. Proponer la normatividad reglamentaria y criterios ambientales estatales, que deberán observarse en la aplicación de la política ambiental del estado, el ordenamiento ecológico local, la prevención y disminución de la contaminación ambiental de la entidad, la protección ambiental de las áreas naturales y aguas de jurisdicción estatal y las concesionadas por la federación, con la participación que, en su caso, corresponda a los gobiernos municipales;

X. Formular y, en su caso, desarrollar programas para prevenir, controlar y reducir la contaminación de la atmósfera, suelo y aguas, generada en el territorio del estado, por fuentes fijas y móviles y, en el ámbito de su competencia vigilar su cumplimiento;


 

Por lo que hace a los municipios del Estado de Jalisco, tenemos que de conformidad con la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en particular del artículo 8, en materia de contaminación a la atmósfera, tendrán facultades para:


 

X. Vigilar el cumplimiento de la legislación estatal en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera generada por fuentes fijas y móviles de jurisdicción local cuya competencia no esté reservada a la federación, así como el aprovechamiento de los recursos naturales, como lo prevén las leyes correspondientes de la materia;


 

Con relación a las facultades de los municipios del Estado de Chihuahua, podemos establecer que los de Jalisco tienen facultades mucho menores, ya que no se establece nada relacionado con los centros de verificación de emisiones a la atmosfera, pero ello solo puede ser en apariencia, ya que remite a la legislación estatal en la materia, en donde encontramos la existencia de un Reglamento para el Programa de Afinación Controlada en el Estado de Jalisco, en virtud del cual se establece la regulación para controlar las emisiones de vehículos automotores a la atmósfera, y cuya aplicación si bien recae en una Comisión Estatal de Ecología, lo cierto es que los municipios participan en la regulación para el establecimiento de los talleres que aplicaran los sistemas de control de emisiones y la entrega de los hologramas correspondientes.

Eso es por lo que hace al control de emisiones de fuentes móviles, pero como señalamos anteriormente la contaminación a la atmósfera también proviene de fuentes fijas, las cuales por supuesto también están sujetas al control de la autoridad, pero dependerá de sus condiciones y características, determinar el nivel de la autoridad que regulará su actividad.

De acuerdo con la LGEEPA, la Federación tendrá competencia en materia de contaminación a la atmósfera la siguiente:


 

ARTÍCULO 111.- Para controlar, reducir o evitar la contaminación de la atmósfera, la Secretaría tendrá las siguientes facultades:

I.- Expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan la calidad ambiental de las distintas áreas, zonas o regiones del territorio nacional, con base en los valores de concentración máxima permisible para la salud pública de contaminantes en el ambiente, determinados por la Secretaría de Salud;

II.- Integrar y mantener actualizado el inventario de las fuentes emisoras de contaminantes a la atmósfera de jurisdicción federal, y coordinarse con los gobiernos locales para la integración del inventario nacional y los regionales correspondientes;

III.- Expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan por contaminante y por fuente de contaminación, los niveles máximos permisibles de emisión de olores, gases así como de partículas sólidas y líquidas a la atmósfera provenientes de fuentes fijas y móviles;

IV.- Formular y aplicar programas para la reducción de emisión de contaminantes a la atmósfera, con base en la calidad del aire que se determine para cada área, zona o región del territorio nacional. Dichos programas deberán prever los objetivos que se pretende alcanzar, los plazos correspondientes y los mecanismos para su instrumentación;

V.- Promover y apoyar técnicamente a los gobiernos locales en la formulación y aplicación de programas de gestión de calidad del aire, que tengan por objeto el cumplimiento de la normatividad aplicable;

VI.- Requerir a los responsables de la operación de fuentes fijas de jurisdicción federal, el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la presente Ley, su reglamento y en las normas oficiales mexicanas respectivas;

VII.- Expedir las normas oficiales mexicanas para el establecimiento y operación de los sistemas de monitoreo de la calidad del aire;

VIII.- Expedir las normas oficiales mexicanas para la certificación por la autoridad competente, de los niveles de emisión de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes determinadas;

IX.- Expedir, en coordinación con la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, las normas oficiales mexicanas que establezcan los niveles máximos permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera, provenientes de vehículos automotores nuevos en planta y de vehículos automotores en circulación, considerando los valores de concentración máxima permisible para el ser humano de contaminantes en el ambiente, determinados por la Secretaría de Salud;

X.- Definir niveles máximos permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera por fuentes, áreas, zonas o regiones, de tal manera que no se rebasen las capacidades de asimilación de las cuencas atmosféricas y se cumplan las normas oficiales mexicanas de calidad del aire;

XI.- Promover en coordinación con las autoridades competentes, de conformidad con las disposiciones que resulten aplicables, sistemas de derechos transferibles de emisión de contaminantes a la atmósfera;

XII.- Aprobar los programas de gestión de calidad del aire elaborados por los gobiernos locales para el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas respectivas;

XIII.- Promover ante los responsables de la operación de fuentes contaminantes, la aplicación de nuevas tecnologías, con el propósito de reducir sus emisiones a la atmósfera, y

XIV.- Expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan las previsiones a que deberá sujetarse la operación de fuentes fijas que emitan contaminantes a la atmósfera, en casos de contingencias y emergencias ambientales.


 

De la lectura del artículo anterior nos percatamos que la Federación, es la que determina la política que de manera general deberá de aplicarse respecto a los contaminantes a la atmósfera, pero lo que se delimita es el ámbito de acción, destacando que a la Federación se le limita a las fuentes de jurisdicción federal, dejando a salvo para los estados y los municipios la regulación de aquellas fuentes de contaminación que no sean consideradas como federales, para saber cuales son las fuentes fijas de jurisdicción federal, debemos estar a lo dispuesto en el artículo 111 Bis de la LGEEPA, el cual a la letra señala:


 

ARTÍCULO 111 BIS.- Para la operación y funcionamiento de las fuentes fijas de jurisdicción federal que emitan o puedan emitir olores, gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, se requerirá autorización de la Secretaría.

Para los efectos a que se refiere esta Ley, se consideran fuentes fijas de jurisdicción federal, las industrias química, del petróleo y petroquímica, de pinturas y tintas, automotriz, de celulosa y papel, metalúrgica, del vidrio, de generación de energía eléctrica, del asbesto, cementera y calera y de tratamiento de residuos peligrosos.

El reglamento que al efecto se expida determinará los subsectores específicos pertenecientes a cada uno de los sectores industriales antes señalados, cuyos establecimientos se sujetarán a las disposiciones de la legislación federal, en lo que se refiere a la emisión de contaminantes a la atmósfera.


 

De acuerdo al numeral anteriormente trascrito, para establecer adecuadamente cuales son las fuentes fijas de jurisdicción federal y por ende, por eliminación o aplicando el criterio de la competencia residual que se establece de manera general en el artículo 124 de la CPEUM, debemos remitirnos al Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, que en su artículo 11 establece lo siguiente:


 

ARTÍCULO 11.- Para los efectos del Reglamento se consideran:

I.- Zonas de Jurisdicción Federal, las señaladas en las disposiciones aplicables y, en especial las siguientes:

a) Los sitios ocupados por todas las instalaciones de las terminales de transporte público federal, terrestre, aéreo y acuático;

b) Los parques industriales localizados en bienes del dominio público de la Federación; en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales; y

c) La zona Federal marítimo-terrestre

II.- Fuentes de Jurisdicción Federal;

a) Las instalaciones, obras o actividades industriales, comerciales y de servicios que realicen las dependencias y entidades de la administración Pública Federal, en los términos de la ley orgánica de la Administración Pública Federal;

b) La industria del asbesto, así como la prevista en la fracción III del artículo 29 de la Ley;

e) La industria que se localice en la zona conurbada del Distrito Federal;

d) Las obras o actividades localizadas en un Estado, cuyas emisiones a la atmósfera contaminen o afecten el equilibrio ecológico de otro u otros Estados, cuando así lo determine la Secretaría o lo solicite a la Federación el Estado afectado por las emisiones contaminantes a la atmósfera.

e) Las obras o actividades localizadas en el territorio nacional que puedan afectar el equilibrio ecológico de otros países;

f) Los vehículos automotores hasta en tanto no salgan de la planta de producción;

g) El transporte público federal; y

h) Aquellas que por su naturaleza y complejidad requieran la intervención federal.


 

Pero además debemos acudir al artículo 17- Bis del Reglamento referido, que en concordancia con el numeral 111-Bis de la LGEEPA, detalla cuales actividades industriales se consideran como fuentes de jurisdicción federal, el cual si bien es importante para el presente trabajo, dada su extensión se agrega como Anexo 1.

Asimismo, de acuerdo con el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación a la Atmósfera, los Estados y los municipios tendrán las siguientes facultades:


 

ARTÍCULO 112.- En materia de prevención y control de la contaminación atmosférica, los gobiernos de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de conformidad con la distribución de atribuciones establecida en los artículos 7o., 8o. y 9o. de esta Ley, así como con la legislación local en la materia:

I.- Controlarán la contaminación del aire en los bienes y zonas de jurisdicción local, así como en fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, comerciales y de servicios, siempre que no estén comprendidos en el artículo 111 BIS de esta Ley;

II.- Aplicarán los criterios generales para la protección a la atmósfera en los planes de desarrollo urbano de su competencia, definiendo las zonas en que sea permitida la instalación de industrias contaminantes;

III.- Requerirán a los responsables de la operación de fuentes fijas de jurisdicción local, el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de la presente Ley y en las normas oficiales mexicanas respectivas;

IV.- Integrarán y mantendrán actualizado el inventario de fuentes de contaminación;

V. Establecerán y operarán sistemas de verificación de emisiones de automotores en circulación;

VI.- Establecerán y operarán, con el apoyo técnico, en su caso, de la Secretaría, sistemas de monitoreo de la calidad del aire. Los gobiernos locales remitirán a la Secretaría los reportes locales de monitoreo atmosférico, a fin de que aquélla los integre al Sistema Nacional de Información Ambiental;

VII. Establecerán requisitos y procedimientos para regular las emisiones del transporte público, excepto el federal, y las medidas de tránsito, y en su caso, la suspensión de circulación, en casos graves de contaminación;

VIII. Tomarán las medidas preventivas necesarias para evitar contingencias ambientales por contaminación atmosférica;

IX. Elaborarán los informes sobre el estado del medio ambiente en la entidad o municipio correspondiente, que convengan con la Secretaría a través de los acuerdos de coordinación que se celebren;

X.- Impondrán sanciones y medidas por infracciones a las leyes que al efecto expidan las legislaturas locales, o a los bandos y reglamentos de policía y buen gobierno que expidan los ayuntamientos, de acuerdo con esta Ley;

XI.- Formularán y aplicarán, con base en las normas oficiales mexicanas que expida la Federación para establecer la calidad ambiental en el territorio nacional, programas de gestión de calidad del aire, y

XII.- Ejercerán las demás facultades que les confieren las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.


 

Por lo que hace a la legislación del Estado de Chihuahua, la competencia del gobierno local así como de los municipios respecto de fuentes fijas de contaminación a la atmósfera, la misma se determina principalmente en los artículos 96 y 97 de su Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, los que a la letra refieren:


 

ARTÍCULO 96. Corresponde al Estado, por conducto de la Secretaría, la prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales.

ARTÍCULO 97. Corresponde a los municipios la aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica, generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes de la atmósfera provenientes de fuentes móviles, que no sean consideraras de competencia federal.


 

De los citados preceptos se desprende que el estado conocerá de establecimientos industriales, siempre y cuando no sean de los señalados como de jurisdicción federal, en tanto que los municipios tendrán competencia respecto de establecimientos mercantiles y de servicios, con la condición de que no sean de competencia federal, por lo cual cobra importancia de nueva cuenta lo establecido en la LGEEPA, así como el artículo 17-Bis de su Reglamento en Materia de Prevención y Contaminación a la Atmósfera (Anexo 1).

Por lo que hace a la competencia del estado de Jalisco, así como de sus municipios, su Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece que:


 

Artículo 72. La Secretaría y los gobiernos municipales, en materia de contaminación atmosférica, en el ámbito de sus respectivas competencias:

I. Llevarán a cabo las acciones de prevención y control de la contaminación del aire en bienes y zonas de jurisdicción local;

II. Aplicarán los criterios generales para la protección de la atmósfera, en las declaratorias de usos, destinos, reservas y provisiones, definiendo las zonas en que será permitida la instalación de industrias potencialmente contaminantes;

III. Convendrán y, de resultar necesario, ordenarán a quienes realicen actividades contaminantes, la instalación de equipos o sistemas de control de emisiones, cuando se trate de actividades de jurisdicción local, y promoverán, ante la federación, dicha instalación, en los casos de jurisdicción federal, cuando se rebasen los límites establecidos en las normas oficiales mexicanas correspondientes;

IV. Integrarán y mantendrán actualizado el inventario de fuentes fijas de contaminación ambiental;

V. Establecerán y operarán sistemas de verificación de emisiones de fuentes fijas y móviles de jurisdicción local, en el ámbito de sus respectivas competencias;

VI. Establecerán y operarán con el apoyo técnico, en su caso, de la federación, sistemas de monitoreo de la calidad del aire. Dichos sistemas deberán contar con dictamen técnico previo de la autoridad federal. Asimismo, aportarán los reportes locales del monitoreo a la información nacional, cuya integración está a cargo de la federación;

VII. Establecerán programas de verificación vehicular dirigidos al transporte público y a los vehículos de uso particular, con carácter de obligatorio; los programas deberán contener lineamientos para:

a) La autorización de los establecimientos que brinden los servicios de verificación vehicular oficial; y

b) El cumplimiento del programa por parte de los propietarios de vehículos automotores.

VIII. Establecerán las medidas preventivas necesarias para evitar contingencias ambientales por contaminación atmosférica;

IX. Elaborarán los informes sobre la situación del medio ambiente en el estado y los municipios que convengan con la federación, a través de los acuerdos de coordinación que se celebren; y

X. Ejercerán las demás facultades que les confieran las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.


 

Artículo 74. En materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera, los gobiernos municipales, de conformidad con la distribución de competencias establecida en la presente ley, además de las atribuciones previstas en el artículo 72, tendrán las siguientes:

I. La aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera, para controlar la contaminación del aire en los bienes y zonas de su jurisdicción, así como en las fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, comerciales y de servicios, establecidos en su jurisdicción, siempre que su regulación no se encuentre reservada a la federación;

II. Vigilar e inspeccionar la operación de fuentes fijas de jurisdicción local, para asegurar el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de la presente ley y las normas oficiales mexicanas respectivas; y

III. Mediante el procedimiento administrativo previsto en esta ley, imponer las sanciones y medidas que correspondan por infracciones a las disposiciones de éste ordenamiento y sus reglamentos, o a los bandos y reglamentos de policía y buen gobierno que se expidan de acuerdo con esta ley.


 

De los artículos anteriores, se desprende que las facultades de los municipios están debidamente establecidas, en tanto que para las autoridades locales de Jalisco, al igual que en el caso del Estado de Chihuahua, debemos acudir al sistema de eliminación para establecer sus facultades.

Si bien nuestro estudio se limitó al análisis de la legislación en dos entidades federativas, consideramos importante indicar que para determinar con exactitud cuales son las facultades en materia ambiental de los municipios, no debe pasarse por alto que en algunos estados de la República, además de las disposiciones de las Constituciones Locales, existen leyes orgánicas municipales, las cuales nos ayudarían a establecer la competencia de forma precisa.


 


 

CONCLUSIONES


 

PRIMERA.- Para la debida atención de los asuntos que son competencia del Estado, este requiere de la participación de los tres niveles de gobierno, ya que con ello se garantiza el cumplimiento de su finalidad.

SEGUNDA.- El derecho previsto por el artículo 4º párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de orden e interés público, por lo cual requiere de la intervención del Estado para regular las actividades de los gobernados.

TERCERA.- El artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé la concurrencia de los tres niveles de gobierno en cuestiones de carácter ambiental.

CUARTA.- Para la doctrina y por las características que tiene en México el sistema de competencias en materia ambiental de los tres niveles de gobierno, lo más adecuado sería hablar de coincidencia y no de concurrencia, a pesar de la disposición constitucional y el criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación.

QUINTA.- La materia ambiental en México, y de acuerdo a lo establecido en el artículo 73 fracción XXIX-G de la CPEUM, se regula a partir de leyes generales, también denominadas "marco", siendo las mismas la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley General de Vida Silvestre; la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.

SEXTA.- En virtud de la existencia de Leyes Generales en Materia Ambiental, los Congresos locales tendrán facultades para legislar al respecto, pero de acuerdo a la política y a las atribuciones que se establecen en dichas Leyes.

SÉPTIMA.- Como consecuencia de la facultad de los Congresos Locales para legislar en materia ambiental, en particular en materia de contaminación a la atmósfera, los estados podrán actuar dentro del marco de las Leyes Generales, pero de acuerdo a las disposiciones específicas que existan en su estado.

OCTAVA.- En ejercicio de la facultad "concurrente" en materia ambiental, los Congresos de los Estados de Chihuahua y Jalisco, han expedido sus ordenamientos estatales de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, acordes a los principios establecidos en las leyes marco y precisando las facultades de sus autoridades locales y municipios.

NOVENA.- En materia de prevención y control de la contaminación a la atmósfera, las fuentes de contaminación se clasifican en fijas y móviles, las cuales a su vez pueden ser federales, locales o municipales.

DÉCIMA.- Las fuentes móviles de carácter federal, son los que realicen servicios de transporte de carácter federal y su regulación esta a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, los demás vehículos serán de competencia local, en tanto que a los municipios les corresponde regular el funcionamiento de los centros de verificación, desde el punto de vista de establecimientos mercantiles.

DÉCIMA PRIMERA.- Por lo que hace a las fuentes fijas, las de carácter industrial y que se encuentren entre las precisadas por el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Prevención y Control de la Contaminación a la Atmósfera serán federales, las que no sean referidas en dicho listado se entenderán estatales; mientras que la de carácter comercial o mercantil, serán consideradas municipales.

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