Propuesta de Reforma en Materia de Vida Silvestre

En el año de 2007, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cambio la visión que hasta entonces se tenía acerca de los tratados internacionales, así como el lugar que tienen en el orden jurídico nacional, al emitir el criterio con el número de registro 172650, correspondiente a la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Abril de 2007, página 6, con el número de Tesis P. IX/2007, que a la letra señala:

TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario "pacta sunt servanda", contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.

PLENO

Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.

El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número IX/2007, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veinte de marzo de dos mil siete.

Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revisión 120/2002, promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada.

Con dicha interpretación la manera en que se aplican los tratados internacionales cambian de manera sustancial, ya que si bien su contenido no puede ser exigido directamente a los particulares, lo cierto es que se trata de normas que deben ser aplicadas o más bien incorporadas a la normatividad interna.

Lo anterior cobra importancia en particular en materia ambiental, ya que México, tiene celebrados diversos instrumentos internacionales relacionados con la protección del medio ambiente así como de los recursos naturales, los cuales amplían el marco normativo en materia de protección al ambiente.

En ese sentido las autoridades ambientales podrán en algunos casos y dependiendo del contenido y alcances de cada instrumento, vigilar el cumplimiento de los mismos y en ocasiones sancionar a los particulares, pero para ello deben seguirse ciertas condiciones.

Un ejemplo de la aplicación de un acuerdo internacional a los particulares es el que resulta de lo establecido en el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines, firmado en la Ciudad de Washington, D.C., E.U.A. el día 21 de mayo de 1998, y aprobado por el Senado, en términos del artículo 76, fracción primera, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dicho instrumento tiene como finalidad primordial eliminar la mortandad de delfines en la pesquería de atún con red de cerco, buscando métodos ambientalmente adecuados para la captura de atunes aleta amarilla grandes tendientes a asegurar la sostenibilidad de recursos marinos vivos asociados a la pesquería de atún, como los son los delfines, tortugas marinas y otras especies amenazadas o en peligro capturadas de forma incidental.

Para lograr lo anterior dicho Acuerdo establece en el artículo XVI "Cumplimiento", lo siguiente:

1. Cada Parte velará, con respecto a los buques bajo su jurisdicción, por el cumplimiento efectivo de las medidas establecidas en este Acuerdo o adoptadas de conformidad con el mismo. En particular, cada Parte velará, mediante, entre otros, un programa de certificación e inspección anual, que los buques bajo su jurisdicción cumplan con:

a. los requisitos de operación establecidos en el Anexo VIII; y

b. los requisitos para los observadores a bordo establecidos en el Anexo II.

 

2. Con respecto a las infracciones, cada Parte, tomando en cuenta las recomendaciones del PIR, aplicará, de conformidad con su legislación nacional, sanciones suficientemente severas como para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de este Acuerdo y de las medidas adoptadas de conformidad con el mismo, y privará a los infractores de los beneficios resultantes de sus actividades ilícitas. Dichas sanciones deberán incluir, para delitos graves, la negación, suspensión o revocación de la autorización para pescar.

 

Aunado a lo anterior, se advierte que entre las obligaciones que tendrán los particulares, se contemplan las establecidas en el Anexo VIII de dicho instrumento el cual a la letra señala:

1. Para los propósitos de este Anexo:

a. Por "paño" se entiende una sección de la red que tiene una profundidad de aproximadamente 6 brazas.

b. Por "retroceso" se entiende la maniobra para liberar delfines capturados mediante la cual se pone en marcha atrás la máquina del buque durante la carga de la red, haciendo que la malla restante en el agua forme un canal, y que se sumerja la línea de corchos en el ápice del mismo.

c. Por "manojo" se entiende una sección agrupada de la línea de corchos.

d. Por "embolsamiento" se entiende aquella parte del proceso de pesca la cual la captura es concentrada cerca de la superficie del agua para cargarla a bordo del buque.

2. Equipo de Protección de Delfines y Requisitos en materia de Aparejos

Un buque de capacidad de acarreo superior a las 363 toneladas métricas (400 toneladas cortas) que opere en el Área del Acuerdo deberá:

a. Tener una red de cerco equipada con un paño de protección de delfines (PPD) que tenga las siguientes características:

i. Una longitud mínima de 180 brazas (medida previa a su instalación), excepto que la red tenga más de 18 paños de profundidad, en cuyo caso se debe determinar la longitud mínima del PPD a una razón de 10 brazas de longitud por cada paño de profundidad de la red. El PPD debe ser instalado de tal forma que cubra el canal de retroceso a lo largo de la línea de corchos, comenzando en el extremo más lejano al buque del último manojo de proa cobrado y continuando hasta al menos dos tercios de la distancia entre el ápice del canal de retroceso y el punto donde se amarra la red al buque en la popa. El PPD deberá consistir en malla fina de no más de 1 ¼ pulgadas (3,2 cm) de luz de malla, extendiéndose desde la línea de corchos hasta una profundidad mínima de dos paños.

ii. Cada extremo deberá ser identificado con una marca fácilmente visible.

iii. El diámetro de cualquier espacio entre los corchos o la línea de corchos y la malla fina no debe ser mayor de 1 3/8 pulgadas (3,5 cm).

b. Tener al menos tres lanchas utilizables. Todas las lanchas utilizables deberán estar dotadas de

bridas o postes y cabos de remolque;

c. Tener una balsa utilizable adecuada para la observación y rescate de delfines;

d. Tener al menos dos visores de buceo utilizables adecuados para la observación bajo el agua; y

e. Tener una reflector de largo alcance utilizable de capacidad mínima de 140,000 lúmenes.

3. Requisitos para la Protección y Rescate de Delfines y Prohibiciones

Un buque de capacidad de acarreo superior a las 363 toneladas métricas (400 toneladas cortas) operando en el Área del Acuerdo deberá:

a. Realizar la maniobra de retroceso durante cada lance en el cual se capturan delfines, hasta que ya no sea posible sacar a los mismos de la red mediante este procedimiento. Al menos un tripulante debe ayudar en el rescate de los delfines durante el retroceso;

b. Continuar los esfuerzos para liberar todo delfín vivo que quede en la red después del retroceso, de manera que todos los delfines vivos sean liberados antes de iniciar el embolsamiento.

c. No embolsar ni salabardear delfines vivos;

d. Evitar herir o matar delfines capturados en el transcurso de las faenas de pesca;

e. Completar la maniobra de retroceso a más tardar treinta minutos después de la puesta del sol, tal como la determine una fuente precisa y confiable aprobada por las Partes. Un lance que no satisfaga este requisito es denominado "lance nocturno";

f. No usar ningún tipo de explosivo durante cualquiera de las fases de una operación de pesca que involucre delfines (las bengalas submarinas no son consideradas explosivos);

g. Cesar todo lance sobre delfines cuando alcance su LMD; y

h. No lanzar sobre delfines intencionalmente si el buque no cuenta con un LMD.

i. Realizar una alineación periódica de la red para asegurar que el paño de protección de delfines esté correctamente ubicado durante la maniobra de retroceso, con base en criterios establecidos por el Panel de Revisión.

Se enfatiza que estos requisitos no deberían tener como consecuencia que los tripulantes se vean expuestos a situaciones que arriesguen innecesariamente su seguridad personal.

4. Excepciones

a. Un buque sin LMD está exento de los requisitos descritos en el párrafo 2 de este Anexo y de la obligación de realizar la maniobra de retroceso mencionada en el párrafo 3 de este Anexo, a menos que la Parte bajo cuya jurisdicción opera el buque determine otra cosa.

b. Cualquiera de estos buques que capture delfines accidentalmente procurará liberar a los delfines, utilizando todos los medios a su alcance, incluido el abortar el lance, y tomando en cuenta los requisitos establecidos en el párrafo 3 de este Anexo.

5. Trato a los Observadores

Los capitanes, tripulantes, y otro tipo de personal cumplirán con sus responsabilidades respecto a la presencia de observadores a bordo de los buques, tal como se especifica en el Anexo II, párrafo 6.

6. Buques de menos de 363 toneladas métricas (400 toneladas cortas)

Ningún buque de capacidad de acarreo de 363 toneladas métricas (400 toneladas cortas) o menos podrá realizar lances intencionales sobre delfines.

 

Si bien es cierto los tratados y en general los acuerdos internacionales le imponen obligaciones a los Estados, en el presente caso las obligaciones para las embarcaciones deben ser incorporadas a la legislación nacional como además se determina por el propio Derecho Internacional, pero como señalamos anteriormente dada la incorporación de los acuerdos internacionales al sistema jurídico nacional por el criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tenemos que su cumplimiento se puede exigir a los gobernados directamente.

Lo anterior queda de manifiesto, en lo señalado por el artículo 51 fracción I, así como 61 fracciones I y IX del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de noviembre de dos mil doce, los cuales a la letra señalan:

 

ARTÍCULO 51. La Subprocuraduría de Recursos Naturales tendrá como atribuciones, además de las señaladas en el artículo 48 del presente Reglamento, las siguientes:

1. Supervisar y coordinar la ejecución de la política de inspección y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental en materia de recursos forestales, vida silvestre, quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas en
   
2. riesgo, sus ecosistemas y recursos genéticos, bioseguridad de organismos genéticamente modificados, especies exóticas que amenacen ecosistemas, hábitats o especies, el uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito de aguas marítimas, las áreas naturales protegidas, así como en materia de impacto ambiental, cuando las obras o actividades puedan afectar o afecten los recursos naturales competencia de la Secretaría o bien, en el caso de actividades pesqueras o acuícolas que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies, o causar daños a los ecosistemas; y en materia de ordenamiento ecológico;
   

   
    

   ARTÍCULO 61. La Dirección General de Inspección y Vigilancia de Vida Silvestre, Recursos Marinos y Ecosistemas Costeros tendrá las atribuciones siguientes:
   

   I. Formular y conducir la política de inspección y vigilancia en materia de conservación y protección de vida silvestre y sus recursos genéticos, bioseguridad de organismos genéticamente modificados, especies exóticas que amenacen ecosistemas, hábitats o especies, quelonios y mamíferos marinos, de especies acuáticas en riesgo y las que se encuentren en áreas naturales protegidas que incluyan ecosistemas costeros o marinos;
   

   IX. Instaurar los procedimientos administrativos que se desprendan de las posibles infracciones detectadas a embarcaciones atuneras mexicanas que operen en el marco del Acuerdo sobre el Programa Internacional de Conservación de los Delfines;
   

De las disposiciones normativas anteriormente transcritas se advierte que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, tiene facultades para verificar el cumplimiento de las obligaciones que se establecen en el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines, el cual de conformidad con la jurisprudencia de inicio citada, le son exigibles a los particulares, pero si no se quisiera tener problemas sobre la aplicación o no de dichas obligaciones, podría generarse una Norma Oficial Mexicana, que estableciera dichas obligaciones dentro del marco de la legislación nacional, ya que la protección de las tortugas existente hasta el momento se relacionada con las embarcaciones de la flota camaronera, pero deja de lado la flota atunera, la cual se regula por el acuerdo internacional al que hemos hecho referencia.

La idea de incorporar las obligaciones de las embarcaciones en una Norma Oficial Mexicana cobra importancia, porque derivado del Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines, tenemos que mediante la Resolución C-04-05 (REV 2), Resolución Consolidad sobre Captura Incidental de la Comisión Interamericana del Atún Tropical, elaborada en el 74ª Reunión, celebrada en Pusan, Corea del 26 al 30 de junio de 2006, se estableció lo siguiente, respecto a las partes, entidades pesqueras y organizaciones regionales de integración económica:

2. Liberación de especies no objetivo

Requerir de los pescadores en buques cerqueros liberar, lo antes posible e ilesos, al grado factible, todo tiburón, picudo, raya, dorado y otras especies no objetivo.

3. General:

a. Dar a conocer las disposiciones de las Resoluciones, particularmente el requerimiento de liberar, lo antes posible e ilesos, al grado factible, toda tortuga marina, tiburón, picudo, raya, dorado y otras especies no objetivo.

b. Instar a los pescadores a elaborar y utilizar técnicas y aparejos para facilitar la liberación rápida y segura de cualquier animal de este tipo.

c. Instar a los gobiernos con buques que pesquen especies amparadas por la Convención a proporcionar la información requerida sobre capturas incidentales a la brevedad posible.

4. Tortugas marinas:

a. Requerir de los pescadores en buques que pesquen especies amparadas por la Convención liberar, lo antes posible e ilesa, al grado factible, toda tortuga marina.

b. Instar a todas las CPC a proporcionar voluntariamente a la Comisión todos los datos sobre capturas incidentales de tortugas marinas en todas las pesquerías que aprovechen especies amparadas por la Convención, reconociendo que es necesario un enfoque integral para tratar de forma efectiva temas de tortugas marinas.

c. Alentar a la FAO para que trate la conservación y ordenación de las tortugas marinas, incluyendo el asunto de su captura incidental como parte de dicho enfoque integral.

d. Instrumentar las acciones siguientes:

i. Capacitar a las tripulaciones de buques que pesquen especies amparadas por la Convención, en particular los que no cuentan con observador, en técnicas para tratar tortugas, orientadas a mejorar la supervivencia después de la liberación.

ii. Prohibir a los buques que pesquen especies amparadas por la Convención desechar bolsas de sal y todo tipo de basura plástica en el mar.

iii. Promover la liberación, en caso factible, de tortugas marinas enmalladas en dispositivos agregadores de peces y otras artes de pesca.

iv. Promover la recuperación de dispositivos agregadores de peces cuando no se estén utilizan-do en la pesca.

v. Tomar las medidas necesarias, incluyendo proveer asistencia, para asegurar que los buques palangreros lleven a bordo el equipo necesario (por ejemplo, desenganchadores, cortacabos, y salabardos) para la liberación apropiada de tortugas marinas capturadas incidentalmente.

e. Requerir medidas específicas para aplicar en el caso de las tortugas marinas cercadas o enmalla-das:

i. Siempre que se observe una tortuga marina en el cerco, se deberá hacer todo esfuerzo razonable para rescatarla antes que se enmalle en la red, inclusive, en caso necesario, el uso de una lancha.

ii. Si hay una tortuga enmallada, se deberá cesar de subir la red en cuanto la tortuga salga del agua, y no se deberá reanudar hasta que se haya desenmallado y liberado la tortuga.

iii. Si una tortuga es subida a bordo del buque, se deberá hacer todo esfuerzo apropiado que con-tribuya a la recuperación de la misma antes de que sea devuelta al agua.

f. Educar a los pescadores, mediante actividades de difusión de información, incluyendo la distribución de material informativo y la organización de seminarios para, entre otros, reducir la captura incidental de tortugas marinas y el manejo adecuado de tortugas marinas capturadas incidental-mente para mejorar sus posibilidades de sobrevivir.

 

Dada la amplitud de obligaciones que tendrían las embarcaciones, o más bien los dueños de las mismas así como los capitanes, máxima autoridad de las embarcaciones en alta mar, de acuerdo con el artículo 7 fracción II de la Ley de Navegación y Comercio Marítimos, se considera necesario que se emita la norma Oficial Mexicana.

Pero además del debate que pudiera surgir si es posible o no hacer exigible a los particulares las obligaciones que se derivan de los instrumentos internacionales de referencia, las cuales como vivos, se encuentran dentro de las facultades de las autoridades ambientales nacionales, desde el punto de vista de quien escribe existe un problema aun mayor, ya que el inciso 2, del artículo XVI del Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines, establece:

ARTÍCULO XVI. CUMPLIMIENTO

…

2. Con respecto a las infracciones, cada Parte, tomando en cuenta las recomendaciones del PIR, aplicará, de conformidad con su legislación nacional, sanciones suficientemente severas como para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de este Acuerdo y de las medidas adoptadas de conformidad con el mismo, y privará a los infractores de los beneficios resultantes de sus actividades ilícitas. Dichas sanciones deberán incluir, para delitos graves, la negación, suspensión o revocación de la autorización para pescar.

 

Lo que implica, que si bien en primer término y de la interpretación e incorporación de los acuerdos internacionales a la legislación nacional a la luz del criterio número de registro 172650, transcrito inicialmente, las autoridades, en particular la Dirección General de Inspección y vigilancia de Vida Silvestre, Recursos Marinos y Ecosistemas Costeros de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en el ejercicio de las facultades que legalmente les están previstas en el Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; podría inicia un procedimiento contra las embarcaciones que no atiendan a las obligaciones en materia de pesca de atún, dañando principalmente delfines y tortugas marinas, al momento de realizar la configuración de la infracción se enfrentaría a un problema, ya que no tendría un dispositivo normativo que resultara vulnerado de forma directa y por lo tanto haría nugatoria la determinación de una irregularidad.

Lo anterior en virtud de que el artículo 122 de la Ley General de Vida Silvestre, precepto que establece las conductas que se consideran infracciones, dentro de las cuales ninguna contempla de manera directa alguna relacionada con la pesca irregular o el daño a delfines y tortugas marinas por incumplimiento a tratados internacionales.

A pesar de esa falta de regulación expresa, es posible de alguna forma iniciar un procedimiento a los particulares por irregularidades en las actividades de pesca, cuando se dañen ejemplares de delfín y de tortuga por no cumplir con las disposiciones emanadas de los instrumentos internacionales a que hemos hecho referencia al tenor de lo dispuesto por las fracciones I, VIII y XXIII del referido artículo 122 de la Ley General de Vida silvestre, las que a la letra señalan:

 

Artículo 122. Son infracciones a lo establecido en esta Ley:

 

(…)

 

I. Realizar cualquier acto que cause la destrucción o daño de la vida silvestre o de su hábitat, en contravención de lo establecido en la presente Ley.

 

(…)

 

VIII. Realizar actos contrarios a los programas de restauración, a las vedas establecidas, a las medidas de manejo y conservación del hábitat crítico o a los programas de protección de áreas de refugio para especies acuáticas.

 

(…)

 

XXIII. Realizar actos que contravengan las disposiciones de trato digno y respetuoso a la fauna silvestre, establecidas en la presente Ley y en las disposiciones que de ella se deriven. (…)

 

Fracciones que resultan aplicables, siempre y cuando de las observaciones que se hagan a las embarcaciones de la flota atunera, se desprende que se destruyeron o dañaron ejemplares de vida silvestre; que no se cumplió con las medidas establecidas en los instrumentos internacionales de referencia para realizar la pesca de atún tropical o que el trato dado a los ejemplares que llegaran a enredarse en las redes no fuera de respeto y que por lo tanto no fueran liberadas de forma inmediata.

Por ello y ante la dificultad de acreditar la irregularidad en relación con las fracciones anteriores es que se propone adicionar una nueva fracción y recorre la actual fracción XXIII a una XXXIV, siendo que la nueva fracción que se propone, y en estricta concordancia con los instrumentos internacionales que se han analizado, debería establecer lo siguiente:

XXIII.- Realizar acciones de pesca de atún o camarón en aguas mexicanas o por embarcaciones nacionales, sin cumplir con las disposiciones de carácter técnico que se establezcan en los instrumentos internacionales en que México sea parte.

Con dicha redacción y aunado a la expedición de una Norma Oficial Mexicana relativa a la regulación de la pesca de atún, tendiente a la protección de delfín y tortugas marinas, se considera que se estaría en posibilidades de iniciar procedimientos y sancionar a embarcaciones que no cumplan con lo señalado en los instrumentos de que México forma parte, sin tener que realizar interpretaciones que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa estime como erróneas y den lugar a una nulidad en perjuicio de las acciones tomadas para la protección del medio ambiente.

 

Pruebas en Materia Administrativa

Uno de los agravios que con mayor frecuencia hacen valer los particulares al interponer el recurso de revisión a que se refiere el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es el relativo a la valoración de las pruebas.

La finalidad del Derecho Penal Administrativo, también llamado Disciplinario o Sancionador, es que la autoridad imponga una sanción a los particulares por el incumplimiento a las obligaciones que les establece la legislación.

Pero esa determinación de responsabilidad además de derivar del incumplimiento de un deber implica además que ello debe ser plenamente acreditado, ya que debemos reconocer que hay una enorme diferencia entre la verdad material y la verdad legal, ya que es a partir de esta última que la autoridad podrá determinar la existencia de responsabilidad o no, de ahí que sea importante la valoración de pruebas por parte de la autoridad administrativa.

La verdad legal es el resultado de las constancias y por supuesto de las pruebas que obran en el expediente, las cuales deben ser debidamente valoradas y adminiculadas a efecto de dar cumplimiento a la Garantía de Audiencia (hoy un derecho humano, dadas las reformas realizadas a nuestra Carta Magna).

En ese sentido debemos recordar que la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, ha establecido que la garantía de audiencia, implica no solo la obligación de llamar a juicio a una persona, en el caso de la materia administrativa de emplazar a procedimiento, sino que se le debe otorgar la oportunidad de presentar pruebas y que las mismas sean valoradas.

Lo anterior tal y como se desprende de la lectura realizada a la tesis con el número de registro 225715, correspondiente a la Octava Época, emitida por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo V, Segunda Parte-1, Enero-Junio de 1990, página 224, que a la letra señala:

GARANTIA DE AUDIENCIA. SE INTEGRA NO SOLO CON LA ADMISION DE PRUEBAS, SINO TAMBIEN CON SU ESTUDIO Y VALORACION. La garantía de audiencia a que se refiere el texto del artículo 14 constitucional se integra, no solo admitiendo pruebas de las partes sino, además, expresando las razones concretas por las cuales, en su caso, dichas probanzas resultan ineficaces a juicio de la responsable. Por ello, si la resolución que puso fin a un procedimiento fue totalmente omisa en hacer referencia alguna a las pruebas aportadas por la hoy quejosa es claro que se ha cometido una violación al precepto constitucional invocado, lo que da motivo a conceder el amparo solicitado, independientemente de si el contenido de tales probanzas habrá o no de influir en la resolución final por pronunciarse. Tal criterio, que se armoniza con los principios jurídicos que dan a la autoridad administrativa la facultad de otorgarle a las pruebas el valor que crea prudente, es congruente, además, con la tendencia jurisprudencial que busca evitar la sustitución material del órgano de control constitucional, sobre las autoridades responsables, en una materia que exclusivamente les corresponde como lo es, sin duda, la de apreciación de las pruebas que les sean ofrecidas durante la sustanciación del procedimiento.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO

Amparo en revisión 103/90. Tittinger Compagnie Comerciale et Viticole Champenoise, S.A. 20 de marzo de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Alberto Pérez Dayán.

Nota: Este criterio ha integrado la jurisprudencia  I.3o.A. J/29, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, noviembre de 1998, página 442, de rubro: "GARANTÍA DE AUDIENCIA. SE INTEGRA NO SÓLO CON LA ADMISIÓN DE PRUEBAS, SINO TAMBIÉN CON SU ESTUDIO Y VALORACIÓN."

Por lo anterior cobra importancia que la autoridad al momento de emitir sus resoluciones en beneficio de los particulares, así como para garantizar la validez de sus resoluciones realice una adecuada valoración de las pruebas.

Además de la importancia que tiene la valoración de las pruebas, para construir una resolución legalmente valida, así como respetuosa de los derechos de los ciudadanos en términos de la jurisprudencia referida, encontramos que el artículo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que la autoridad resolverá sobre todas las cuestiones planteadas, lo cual la obliga a pronunciarse sobre todas y cada una de las pruebas presentadas, las cuales por cierto no serán pocas, ya que el artículo 50 del mismo ordenamiento de referencia se establece que se recibirán todas las pruebas, con excepción de la confesional a cargo de las autoridades; por lo cual y de acuerdo al artículo 93 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento de aplicación supletoria en términos del artículo 2 de la Ley Federal en cita; en el procedimiento administrativo serán susceptibles de ser admitidas las siguientes pruebas:

I.- La confesión.

II.- Los documentos públicos;

III.- Los documentos privados;

IV.- Los dictámenes periciales;

V.- El reconocimiento o inspección judicial;

VI.- Los testigos;

VII.- Las fotografías, escritos y notas taquigráficas, y, en general, todos aquellos elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia; y

VIII.- Las presunciones.

Si bien el Código Federal de Procedimientos Civiles, establece reglas para la valoración de las pruebas, lo cierto es que las mismas deben ser ponderadas por la propia autoridad y sobre todo deben ser adminiculadas, ya que una sola prueba, solamente se constituirá en un indicio, que deberá de ser sopesado frente a los demás medios de prueba, de los cuales si bien algunos pueden tener valor probatorio pleno, ello no implica que la existencia de una sola probanza sea bastante para determinar la responsabilidad de una persona.

En el caso de la materia administrativa, es necesario señalar, que la inspección judicial se substituye por las propias acta de inspección que realiza la autoridad y que en la mayoría de los casos, son el motivo por el cual se inicia el procedimiento; es decir, a partir de los hechos y omisiones asentados en las actas de inspección es que se llama a procedimiento a los particulares, mediante la notificación del emplazamiento correspondiente, por lo cual la carga probatoria le corresponde al particular, ya que deberá de presentar los medios de prueba que desacrediten lo asentado en el acta, la cual tendrá además pleno valor probatorio.

Por lo que hace a los testigos, si bien los particulares deben de ofrecerlos y precisar si ellos los presentaran o la autoridad debe convocarlos, no pasa por alto que su desahogo, deberá de ser conforme a las reglas que al respecto se encuentran en el citado Código Federal de Procedimientos Civiles y lo ideal es que sean dos por cada hecho, ya que un simple testimonio no hace prueba plena, solo genera un indicio.  

Lo anterior conforme al criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación con el número de registro 368553, correspondiente a la Quinta Época, emitido por la Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo CVIII, página 233, que a la letra señala:

TESTIGO UNICO. Si bien el testimonio de un solo testigo debe tener validez cuando está vinculado con otros hechos comprobados de la demanda, o con pruebas concurrentes que hagan fe, en el caso de que no existan las circunstancias indicadas, debe prevalecer el axioma procesal de "testis unus, testis nulus", cuando la declaración de un solo testigo no esté corroborada ni la declaración de otros testigos ni con ninguna otra prueba aportada que en concepto del juzgador, haga prueba plena.

CUARTA SALA

Amparo directo en materia de trabajo 2346/49. García Acéves Fausto. 4 de abril de 1951. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Angel Díaz Infante. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Criterio aislado que se refuerza en atención a la jurisprudencia VI.2o. J/120 con el número de registro 197277, de la Novena Época, emitido por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, diciembre de 1997, página 635, que a la letra señala:

TESTIGO SINGULAR. La declaración de un testigo singular tiene valor de indicio.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO

Amparo directo 184/95. Fernando Moro Tamariz. 21 de junio de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Humberto Schettino Reyna.

Amparo directo 452/95. Olaf Zempoalteca Hernández. 27 de septiembre de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: María Eugenia Estela Martínez Cardiel. Secretario: Enrique Baigts Muñoz.

Amparo directo 420/96. Rutilo Ramírez González. 28 de agosto de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Humberto Schettino Reyna.

Amparo directo 471/96. Martín Rangel Jiménez. 11 de septiembre de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Humberto Schettino Reyna.

Amparo en revisión 586/97. Teodoro Jesús Herrera Valencia. 16 de octubre de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: José Zapata Huesca.

Véase: Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XXXIX, Segunda Parte, página 110, tesis de rubro: "TESTIGO SINGULAR.".

Por lo que hace a las fotografías, no debe pasarse por alto que su simple presentación no es un medio de prueba idóneo, ya que la validez de las mismas está sujeta a que se ofrezcan de conformidad con el artículo 217 del Código Federal en cita en el cual se establece que deberán de estar certificadas, indicándose el lugar, tiempo y la circunstancia en que se tomó la placa, a efecto de que puedan considerarse un medio de prueba pleno, de otra manera su valor queda al arbitrio de la autoridad, pudiendo ser solamente un indicio o insuficientes para acreditar las aseveraciones de quien las presenta. Lo anterior de acuerdo al criterio de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación con número de registro 216975, correspondiente a la Octava Época, emitido por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación, XI, marzo de 1993, Pagina 284, que a la letra señala:

“FOTOGRAFIAS. SU VALOR PROBATORIO. Conforme a lo dispuesto por el artículo 217 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, el valor probatorio de las fotografías de documentos o de cualesquiera otras aportadas por los descubrimientos de la ciencia, cuando carecen de certificación, queda al prudente arbitrio judicial como indicios, y debe estimarse acertado el criterio del juzgador si considera insuficientes las fotografías para acreditar el hecho de la posesión aducido en la demanda de amparo.

TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEGUNDO CIRCUITO.

Amparo en revisión 163/92. Sucesión intestamentaria a bienes de Vicente Díaz. 6 de octubre de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: Fernando Narváez Barker. Secretario: Alejandro García Gómez.

La otrora prueba reina, la confesional, es ya solamente una declaración que puede tener valor probatorio pleno, cuando se reúnan las condiciones previstas por el artículo 199 del Código Federal de Procedimientos Civiles y que son:

I.- Que sea hecha por persona capacitada para obligarse;

II.- Que sea hecha con pleno conocimiento, y sin coacción ni violencia, y

III.- Que sea de hecho propio o, en su caso, del representado o del cedente, y concerniente al negocio.

Sobre su valoración, la autoridad deberá de tomar en consideración el momento en que se hace la declaración, es decir, tendrá mayor valor la primera declaración dado el principio de inmediatez; pero las manifestaciones deben además contar con el sustento o ser adminiculada con otros medios de prueba.

Una de las pruebas más importantes en materia administrativa es la documental, la cual en su doble aspecto (pública y privada) es parte fundamental de la determinación de las irregularidades y por ende de la imposición de sanciones; principalmente por que el procedimiento administrativo normalmente inicia con una orden de inspección y su correspondiente acta, en donde están circunstanciadas las presuntas violaciones o incumplimientos a la legislación y por ende a las obligaciones que les impone la ley.

Esa acta es por ende una documental pública con pleno valor probatorio, la cual no es otra cosa que la base de la acción, es decir, el emplazamiento se basa en los hechos y omisiones asentadas en el acta y que se tienen como presuntas infracciones, mismas que le corresponde al particular una vez emplazado desvirtuar.

Pero en el mismo caso que las demás pruebas, el acta de inspección si bien es una documental pública con pleno valor probatorio, solamente es un elemento de prueba para iniciar el procedimiento, pero no puede ser el único medio de prueba para determinar la responsabilidad, ya que la autoridad administrativa tiene la facultad de allegarse de mayores elementos de convicción para acreditar las irregularidades así como la responsabilidad.

Otra prueba que es importante para la determinación o no de las irregularidades, será la pericial, la cual se constituye en un dictamen de carácter técnico elaborado por un especialista en la materia y en la que proporcionara un punto de vista con conocimiento, sobre una ciencia o técnica, que permitirá conocer si existe alguna irregularidad o no.

La crítica que se puede hacer a la prueba pericial, es su costo, ya que será a su cargo su ofrecimiento y además en el caso de la materia administrativa no pasa por alto que quien resuelve es la propia autoridad por lo cual, pareciera que al no haber contraparte no hay problema sobre el sentido del peritaje, pero la cuestión es que más bien no hay reglas claras respecto al tercero en discordia, ya que la autoridad actúa como perito y en su carácter de encargado de aplicación de la ley es que determina las irregularidades, situación que puede entrar en conflicto con el peritaje presentado.

Pero más allá de que la autoridad administrativa, omita precisar el valor que le corresponde a cada una de las pruebas y que se pronuncie o no sobre las mismas de conformidad con el Código Federal de Procedimientos Civiles, lo realmente importante es que no omita establecer que se acredita con cada una de los medios de prueba presentados, es decir, que se indique el alcance que tienen.

De igual forma y más importante aún, será precisar porque los medios de prueba presentados por los particulares no acreditan los extremos de su dicho, es decir, se deberá indicar las razones por las cuales no se considera que una prueba no es el medio idóneo para demostrar o no determinada situación y que por lo tanto da lugar o no a la existencia de una responsabilidad derivada del incumplimiento de alguna obligación.

De la experiencia profesional, así como de la lectura de los criterios emitidos no solo por el Poder Judicial de la Federación, sino también por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en materia de pruebas, se advierte que en conclusión la autoridad administrativa omite, en perjuicio de los particulares y de sus propias determinaciones, realizar un pronunciamiento de fondo, más allá de la simple fundamentación de sus aseveraciones, acerca de los medios de prueba presentados ya que no se indican las razones o motivos por los cuelas las pruebas no son un medio de prueba idóneo no se precisa cual es el alcance de los mismos respecto a los hechos por los cuales se determinó incoar un procedimiento.

Brve apunte en torno a los mega proyectos mineros en México

Uno de los retos más importantes que tiene no solamente el Derecho Ambiental, sino en general la política ambiental, es que debe ser compaginado con las diversas actividades económicas, a efecto de lograr un verdadero desarrollo sustentable, es decir, las cuestiones ambientales no pueden ni deben estar peleadas con las actividades económicas, pero si deben regularlas de manera que no sean nocivas para el medio ambiente y en ocasiones deberá de prevalecer la protección al medio ambiente cuando los daños son significativos e irreversibles, aunado al hecho de que el crecimiento o desarrollo económico es nulo no es general.


Como ejemplo del conflicto que existe entre protección al ambiente y el desarrollo económico, tenemos en particular en México, aunque esta situación prevalece en muchos países en particular en aquellos que no son potencias económicas, lo que acontece con las actividades mineras.

Pero no toda actividad minera es mala, lo que no es aceptable son sus efectos en el medio ambiente, en particular aquella que se realiza a cielo abierto o la llamada de corte y relleno.

En el caso particular de la minería a cielo abierto, implica una total y completa devastación del medio ambiente, ya que en la búsqueda de minerales, se remueven grandes cantidades de tierra, además de la utilización de sustancias químicas para su lavado, lo que por supuesto tiene implicaciones ambientales muy grabes, así como también a la salud del hombre.

Por lo que hace a la minería de corte y relleno, si bien la extracción de material es menor, y en teoría la afectación del suelo es menor, ya que se regresa al mismo sitio, lo cierto es que se hace después de lavados con sustancias químicas, lo cual genera pasivos ambientales y la presencia de lixiviados sin ningún control.

México, dentro de su megadiversidad, tiene también fuentes de muchos minerales y sustancias en el subsuelo susceptibles de aprovechamiento, la cuestión es que dicho aprovechamiento no es el adecuado, principalmente por que se realiza a través de explotaciones a cielo abierto; se realiza por empresas transnacionales, que no generan ninguna ganancia a la economías locales o si lo hacen es en forma temporal y mínima; se destruyen ecosistemas por la explotación de un recurso que de todas formas será finito, por tratarse de recursos no renovables; y además no genera propiamente ninguna ganancia al Estado, ya que si bien en la Ley Federal de Derechos se prevén pagos por la explotación de la concesiones mineras, estos son por hectárea aprovechada y no por los minerales o el volumen de mineral extraído.

Como podemos ver hay mucho argumentos para estar en contra de la minería a cielo abierto, por supuesto destacan las de carácter ambiental, sobre todo por las afectaciones que se producen no solamente en la zona si no en ecosistemas completos así como en zonas aledañas, y eso sin hablar de las enormes cantidades de agua que se utilizan y quedan inservibles por la cantidad de sustancias químicas que se emplean en ella, para el desarrollo de las actividades mineras.

En ese sentido debemos entender que las implicaciones ambientales no son de ninguna forma locales, sino de amplio espectro, ya que se modifica la composición geográfica, se desaparecen cerros o grandes extensiones de terreno para dar lugar a la explotación minera.

Se han estado realizando foros para regular la minería a cielo abierto, bueno más bien para dar a conocer sus efectos negativos y para exigir su cancelación, de esos espacios de reflexión han surgido voces que señalan que debe modificarse la Ley minera y eliminar la explotación a cielo abierto y de corte y relleno, lo cual no suena del todo mal, máxime que además existen argumentos de carácter económicos muy fuertes en contra de una actividad que no representa ninguna ganancia para las finanzas públicas y que en poco o más bien en nada ayuda a la economía locales de los lugares en donde se realizan dichas actividades.

Aunado a lo anterior es de señalarse que dadas las condiciones en que se efectúa la explotación y por quienes se realiza, la soberanía del país en relación con sus recursos naturales queda en entredicho.

Pero desde la perspectiva de quién escribe, si fin una reforma con una eliminación de la minería a cielo abierta resulta viable, obvio previo y complicado acuerdo de los legisladores, más algunas “patadas” de las empresas mineras, aun así tendríamos un problema que subsistiría.

De acuerdo con la Legislación minera, en particular lo que dispone el artículo 15 de la Ley Minera, las concesiones para la explotación tienen una duración de 50 años, las cuales se podría entender que otorga un derecho a sus poseedores aún con una reforma a la ley.

En esa tesitura, si bien es importante la reforma y la adecuada regulación y lo mejor quizá sería la prohibición de la minería a cielo abierto, tenemos que hacer una reforma que tome en consideración todas y cada una de las concesiones que hasta el día de hoy se han otorgado y que aún reformada la legislación seguirían vigentes.

Al respecto cobra importancia la reflexión realizada por el Dr. Jaime Cárdenas Gracia, al referir que las concesiones mineras, se otorgan de conformidad con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular a su parte relativa a la rectoría económica del Estado, por lo tanto se trata de recursos respecto de los cuales el Estado conserva su propiedad, únicamente permitiendo su explotación por particulares.

Bajo esa perspectiva cobra importancia la idea de que el pago de los derechos debe ser adecuado y conforme al volumen y mineral explotado, no solo por una simple extensión de tierra, ya que se trata de bienes del Estado y que por lo tanto su aprovechamiento debe ser una cuestión de verdadero carácter público, es decir, que el beneficio sea de tipo social, así sea a través de la recaudación y el incremento del presupuesto público y no mediante una contraprestación material de carácter social.

En ese sentido las concesiones mineras, se otorgan para realizar una actividad que el Estado considera importante, pero si esta resulta contraproducente para el ambiente, la salud y hasta para la propia economía, entonces el Estado estaría en todo su derecho a determinar la reversión de las mismas, así entonces la reforma que se haga a la Ley minera debe cubrir un apartado especial para la reversión de las concesiones y terminar por lo tanto con aquellas que se otorgaron para explotaciones a cielo abierto y que tanto daño hacen al país.

Como no existe una causal de reversión que pudiera adecuarse a la situación que nos ocupa, sería necesario modificar el artículo 44 de la Ley Minera o en su caso que el Titular del Poder ejecutivo, emitiera un acuerdo en el cual con fundamento en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, determine la reversión de los títulos de concesión, debiendo precisar cuales, ya que para eso existe un registro minero y una Dirección General de Minas en la Secretaría de Economía.

El acuerdo que se propone, tendría que precisar que se emite para llavera a cabo la reversión de las concesiones cuya forma de explotación es la minería a cielo abierto, indicando los datos de cada concesión.

Que se emite de conformidad con el citado párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, así como el artículo 1º fracción VII de la Ley de Expropiación.

Dentro de la justificación del acuerdo, se debería indicar que dado el impacto ecológico que se genera por las explotaciones a cielo abierto así como las graves repercusiones a la salud pública es necesario terminar con esas formas de aprovechamiento.

Así como también se podría precisar que es el deber de la Nación, la salvaguarda de sus recursos naturales y el desarrollo económico de la sociedad, el cual no se logra mediante la explotación minera, ya que se generan pocos empleos, son temporales y la mayoría es solamente para mano de obra calificada, casi siempre extranjera, aunado a que es una actividad que se realiza principalmente por empresas extranjeras que en nada beneficia a la economía nacional.

Es de considerarse que motivos a favor de la reversión hay muchos, la motivación de un acuerdo ordenando la reversión de las concesiones y obvio la recuperación de bienes nacionales es posible y me parece que en aras de un mejor medio ambiente debe hacerse a la brevedad y que esta cuestión no se quede en foros únicamente, sino que trascienda a uno de los asuntos que deben ser atendidos de manera urgente por el gobierno, pero sobre todo por la sociedad.

Reflexiones en torno al Recurso de Revisión Administrativo

Una de las características de la Administración Pública es la existencia de la relación jerárquica, la cual podemos definir de acuerdo a lo postulado por el Ilustre administrativita mexicano Miguel Acosta Romero como “el orden y grado que guardan entre sí los órganos de la Administración Pública, establecida a través de un vínculo jurídico entre ellos, para determinar órganos superiores, coordinados e inferiores, mediante el ejercicio de los poderes que implica la propia relación y que se ejercen por los titulares”1.

En ese mismo sentido encontramos que de acuerdo con el jurista Francisco Javier Osornio Corres, la relación jerárquica es un elemento distintivo de la centralización administrativa, ya que es mediante la misma que se genera unidad de mando y coherencia a un órgano de la administración pública, ya que subordina niveles inferiores.

Lo anterior permite que la actuación de la administración pública sea en el mismo sentido y sobre todo acorde a lo planeado y establecido como objetivo, es decir, permite unificar criterios al momento de la toma de decisiones, pero además conlleva la posibilidad de corregir errores o deficiencias.

La relación jerárquica es por lo tanto un poder del superior o del titular de un órgano de la administración pública respecto de los subordinados, que pretende unificar las actuaciones pero sobretodo supervisar y asegurar que toda actuación es apegada a la Ley, de conformidad con la obligación que le impone a los servidores públicos lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM), lo cual además es también un derecho del que gozan los gobernados en atención a las garantías de seguridad jurídica que establecen en su beneficio los artículos 14 y 16 de la misma Carta Magna.

El poder que se genera por la relación jerárquica, da lugar a distintos poderes, entre los que encontramos el poder de decisión, el poder de nombramiento, el poder de mando, el poder de vigilancia, el poder disciplinario, el poder de revisión y el poder para resolver conflictos competenciales.

Si bien todos y cada uno de los poderes referidos es importante, hay uno en particular que cobra importancia cuando hablamos de Derecho Procesal Administrativo, sobre todo porque los gobernados tiene el derecho a recurrir los actos de autoridad lesivos a sus derechos.

Un acto que no puede ser recurrido, es por si mismo es un acto ilegal, si hacemos una interpretación de lo establecido en la CPEUM, así como en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el poder interponer medios de defensa es un derecho de los particulares, es más podemos establecer que el recurrir un acto es una garantía de acceso a la justicia, así sea esta administrativa o jurisdiccional.

Por lo anterior, cobra importancia el poder de revisión, ya que el mismo implica que el superior jerárquico podrá otorgar su aprobación a los actos de los inferiores, pudiendo cuando estos no reúnan requisitos de legalidad, proceder a suspenderlos, anularlos o reformarlos.

Respecto al ejercicio de dicho poder encontramos que para el ilustre administrativista Acosta Romero, se trata de un poder que opera de oficio, ya que forma parte de la competencia de la autoridad superior, y que por lo tanto es un derecho y una obligación; en tanto que para el Maestro Gabino Fraga, el mismo debe estar previsto en la Ley, ya que de otra forma estaríamos en presencia de un acto definitivo, aunado al hecho de que de no establecerse una revisión podría generar una invasión de competencias, así sea de un superior jerárquico. Además establece que la revisión puede ser también realizada por un órgano diferente y no necesariamente por el superior jerárquico.

La última aseveración del Maestro Fraga resulta correcta, toda vez que revisión de los actos emitidos por autoridades administrativas al menos a nivel federal, podrá ser efectuada por el superior jerárquico o por la vía jurisdiccional correspondiente, según se establece en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En ese mismo sentido encontramos que el gobernado que se considere afectado en su esfera jurídica por una determinación de autoridad administrativa podrá acudir a la vía jurisdiccional, la cual se entiende como el Juicio de Nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos de lo dispuesto por el artículo 14 fracción I de la Ley Orgánica de dicho Tribunal.

Pero, regresando al estudio del poder de revisión del que goza el superior jerárquico y que se traduce en términos prácticos en la facultad para conocer y resolver del Recurso de Revisión previsto en la citada Ley Federal de Procedimiento Administrativo, podemos señalar que implica entonces y a partir de lo señalado por los ilustres juristas antes referidos, la facultad del superior jerárquico de que se haga respetar el principio de legalidad así como las garantías de seguridad jurídica de los gobernados.

Respecto del recurso de revisión, como medio de defensa de los gobernados debemos estar a lo que se debe entender por recurrir, lo cual de acuerdo con la Real Academia Española, recurrir se entiende como:

“1. intr. Acudir a un juez o autoridad con una demanda o petición.

…

5. tr. Der. Entablar recurso contra una resolución.” 2

Por lo tanto, podemos establecer que cuando una persona recurre, acude ante una autoridad administrativa o jurisdiccional, con la intención de manifestar su inconformidad contra una actuación de un inferior jerárquico, sobre todo por que esta le causa un perjuicio o afectación en su esfera jurídica.

En ese sentido cobra importancia el recurso de revisión como medio de defensa del particular en contra de la actuación de la autoridad administrativa, ya que es el medio por el cual el particular hace valer su defensa en contra de actuaciones de la autoridad, las cuales podrán ser o no ilegales, ya que esa declaración la deberá de hacer el superior jerárquico, precisamente mediante la resolución del recurso de revisión; pero el que el acto sea legal o pueda presumirse como legal, de conformidad con el artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no implica de ninguna manera que se pueda coartar el derecho del particular a impugnarlo, ya que un acto puede ser legal pero excesivo, sobre todo en el caso de la determinación de multas y/o sanciones.

Respecto al procedimiento que debe seguirse para la interposición del recurso de revisión, debemos estar a lo dispuesto en el Título Sexto Del Recurso de Revisión, Capítulo Primero Disposiciones Generales, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual comprende de los artículos 83 al 96.

De conformidad con dichos numerales el particular que se considere afectado por una determinación de la autoridad podrá interponer el recurso de revisión, para lo cual gozará de un periodo de 15 días hábiles posteriores a la notificación del acto reclamado, para que haga valer su medio de defensa o a que tuvo conocimiento del acto.

El escrito mediante el que se interponga el recurso de revisión, además de ser presentado en los quince días hábiles siguientes a la notificación de la resolución que se impugna, o en su caso en los quince días siguientes a la fecha en que manifiesta conocer el acto; debe de reunir ciertos requisitos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en el cual se establece que el escrito deberá contener:

I. El órgano administrativo a quien se dirige;

II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos de notificaciones;

III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo;

IV. Los agravios que se le causan;

V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y

VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de otro o de personas morales.

Acerca de lo que el escrito por medio del cual se interpone el recurso de revisión destaca por supuesto, la obligación del particular de hacer valer agravios, es decir, deberá de indicarse cual es la “Lesión o afectación de los derechos e interés jurídicos de una persona, en especial, en especial, a través de una resolución judicial, y por extensión, también cada uno de los motivos de impugnación expresados en el recurso de apelación contra una resolución”3, definición a la cual podemos cambiarle la resolución judicial, por una resolución en sentido amplió con lo cual quedarían comprendidas las emitidas por autoridades administrativas que pusieran fin al procedimiento administrativo a una instancia o resuelvan un expediente.

Como señalamos anteriormente el acto de autoridad goza legalmente de una presunción de validez, de ahí que sea importante que el particular señale agravios, siendo aplicable a lo anterior el siguiente criterio emitido por el entonces Tribunal Fiscal de la Federación, ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con el número de registro 11,288, correspondiente a la Segunda Época, emitido por las Salas, visible en la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, Segunda Época, Año IX, no. 94, Octubre de 1987, Tesis II-TASS-10283, página 390, que a la letra señala:

RESOLUCIONES FISCALES.- AL TENER PRESUNCION DE LEGALIDAD CORRESPONDE AL ACTOR DESVIRTUARLAS.- De conformidad con el Artículo 89 del Código Fiscal de la Federación anterior y Artículo 68 del Código Fiscal de la Federación vigente, las resoluciones fiscales tienen presunción de legalidad, por lo que corresponde al actor alegar y demostrar fehacientemente las razones por las que deben anularse, sin que la autoridad que las emita tenga obligación de probar esa legalidad. Consecuentemente, si la actora no alega expresamente argumentos que demuestren la ilegalidad de la resolución que combate, ni prueba sus afirmaciones, procede reconocer la legalidad y, por ende, la validez de dicha resolución.(59)

Revisión No. 743/83.- Resuelta en sesión de 27 de octubre de 1987, por unanimidad de 6 votos.- Magistrado Ponente: Francisco Ponce Gómez.- Secretario: Lic. Guillermo González Alcántara.

En ese mismo tenor podemos referirnos al siguiente criterio jurisprudencial emitido por los Tribunales Colegiados del Poder Judicial de la Federación, con el número de registro 173593, de la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXv, Enero de 2007, página 2121, con número de tesis I.4o.A. J/48, que a la letra señala:

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS POR EL QUEJOSO O EL RECURRENTE SON AMBIGUOS Y SUPERFICIALES. Los actos de autoridad y las sentencias están investidos de una presunción de validez que debe ser destruida. Por tanto, cuando lo expuesto por la parte quejosa o el recurrente es ambiguo y superficial, en tanto que no señala ni concreta algún razonamiento capaz de ser analizado, tal pretensión de invalidez es inatendible, en cuanto no logra construir y proponer la causa de pedir, en la medida que elude referirse al fundamento, razones decisorias o argumentos y al porqué de su reclamación. Así, tal deficiencia revela una falta de pertinencia entre lo pretendido y las razones aportadas que, por ende, no son idóneas ni justificadas para colegir y concluir lo pedido. Por consiguiente, los argumentos o causa de pedir que se expresen en los conceptos de violación de la demanda de amparo o en los agravios de la revisión deben, invariablemente, estar dirigidos a descalificar y evidenciar la ilegalidad de las consideraciones en que se sustenta el acto reclamado, porque de no ser así, las manifestaciones que se viertan no podrán ser analizadas por el órgano colegiado y deberán calificarse de inoperantes, ya que se está ante argumentos non sequitur para obtener una declaratoria de invalidez.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 43/2006. Juan Silva Rodríguez y otros. 22 de febrero de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Claudia Patricia Peraza Espinoza.

Amparo directo 443/2005. Servicios Corporativos Cosmos, S.A. de C.V. 1o. de marzo de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez.

Amparo directo 125/2006. Víctor Hugo Reyes Monterrubio. 31 de mayo de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez.

Incidente de suspensión (revisión) 247/2006. María del Rosario Ortiz Becerra. 29 de junio de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Alfredo A. Martínez Jiménez, secretario de tribunal autorizado por la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrado. Secretaria: Alma Flores Rodríguez.

Incidente de suspensión (revisión) 380/2006. Director General Jurídico y de Gobierno en la Delegación Tlalpan. 11 de octubre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Jesús Antonio Nazar Sevilla. Secretaria: Indira Martínez Fernández.

 

A pesar de lo anterior no podemos dejar de señalar que toda vez que el procedimiento administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se rige por los principios de economía y de celeridad, algunos autores como español Jesús González Pérez, en su obra Procedimiento Administrativo Federal ha establecido que el procedimiento administrativo debe ser antiformalista en beneficio del gobernado, por lo cual la expresión de los agravios no debe ser entendida en un sentido rigorista, ya que además en todo caso y conforme al artículo 17-A de la propia Ley Federal citada, la autoridad debería prevenir al recurrente, para que se pronuncia sobre la falta de agravios.

Antes de continuar, se estima pertinente definir a los agravios a partir de lo establecido por Poder Judicial de la Federación a través del criterio con número de registro 241356, de la Séptima Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación 82, Cuarta Parte, página 13, que a la letra señala:

AGRAVIOS EN LA APELACION, CONCEPTO DE. Por agravio debe entenderse aquel razonamiento relacionado con las circunstancias de hecho, en caso jurídico determinado, que tienda a demostrar y puntualizar la violación o la inexacta interpretación de la ley, y, como consecuencia, de los preceptos que debieron fundar o fundaron la sentencia de primer grado.

Amparo directo 4952/73. Tomás Díaz Márquez. 10 de octubre de 1975. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: David Franco Rodríguez. Secretario: Efraín Ochoa Ochoa.

Genealogía:

Informe 1975, Segunda Parte, Tercera Sala, página 54.

Independientemente de la postura que pudiera adoptarse sobre la necesidad o no de que el escrito por el cual se interpone el recurso de revisión, debe contener agravios o no y del contenido que debería de tener los mismos, así como de la aplicación o no del principio por el cual no se deben exigir formalidades, no podemos pasar por alto que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Contradicción de Tesis dio lugar a la jurisprudencia con el número de registro 161142, correspondiente a la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXIV, septiembre de 2011, página 1069, Tesis 2a./j. 75/2011, que a la letra señala:

AGRAVIOS EN LA REVISIÓN FISCAL. BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR PARA PROCEDER A SU ESTUDIO, PERO SIN INTRODUCIR PLANTEAMIENTOS QUE REBASEN LO PEDIDO Y QUE IMPLIQUEN CLARAMENTE SUPLIR UNA DEFICIENCIA ARGUMENTATIVA. El último párrafo del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que el recurso de revisión debe tramitarse en los términos previstos en la Ley de Amparo que, en su artículo 79, impone al juzgador la obligación de examinar en su conjunto los agravios expuestos a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, sin que las autoridades recurrentes estén obligadas a formularlos conforme a determinadas reglas, sino que basta con que sean comprensibles sus exposiciones para que el órgano jurisdiccional que conozca del asunto deba examinarlos, apreciando el contenido del escrito relativo con el objeto de extraer la causa de pedir propuesta, con la única condición de que en el ejercicio acucioso de esta tarea no se introduzcan planteamientos que rebasen lo pedido y que impliquen claramente suplir una deficiencia argumentativa.

Contradicción de tesis 162/2010. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Tercero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Tercero en la misma materia del Sexto Circuito. 23 de junio de 2010. Cinco votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Eduardo Delgado Durán.

Tesis de jurisprudencia 75/2011. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintisiete de abril de dos mil once.

Ejecutoria:

1.- Registro No. 23064

Asunto: CONTRADICCIÓN DE TESIS 162/2010.

Promovente: ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO Y TERCERO EN LA MISMA MATERIA DEL SEXTO CIRCUITO.

Localización: 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; XXXIV, Septiembre de 2011; Pág. 1070;

Criterio del cual se desprende que el criterio que debería seguirse al resolver un recurso, será conforme a la idea del jurista español González Pérez, respecto a que debe aplicarse el principio de no formalidades, ya que no será necesario en sentido estricto el señalamiento de un agravio, entendido como el razonamiento lógico jurídico que detalle cual es la disposición que la autoridad dejó de aplicar o aplica indebidamente en perjuicio del particular, sino que bastaría que se señalara la existencia del perjuicio y que se pidiera la nulidad del acto recurrido, lo cual podemos decir se sobrentiende, ya que de otra forma no tendría razón de ser la interposición del recurso.

En ese tenor, de favorecer al particular a pesar de una deficiente integración del recurso, encontramos al artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual en particular en su párrafo segundo, establece que la autoridad aplicara a favor del recurrente la deficiencia de la queja; dicho precepto a la letra señala:

Artículo 92.- La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero, cuando uno de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastará con el examen de dicho punto.

La autoridad, en beneficio del recurrente, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso.

Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución.

Si la resolución ordena realizar un determinado acto o iniciar la reposición del procedimiento, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses.

Conforme a lo señalado, la autoridad superior, en pleno ejercicio de su poder de revisión podrá entonces revocar o modificar un acto, cuando en el recurso de revisión a pesar de la ausencia de agravios (en sentido estricto) el particular señale que existe un perjuicio en sus derechos, por supuesto derivado de la emisión de la resolución recurrida, la cual estima ilegal, sin que sea necesario precise los motivos de la ilegalidad y que sobre todo pida la nulidad del acto.

A pesar de ello, es necesario recordar que tanto la causa de pedir, como la suplencia de la queja a que se refiere el segundo párrafo del citado artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tienen límites de acuerdo al siguiente criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación, con el número de registro 196578, correspondiente a la Novena Época, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta VII, Marzo de 1998, pagina 828, tesis I.4o.A.40, que a la letra señala:

SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA. NO SE REQUIERE LA EXPRESIÓN CONCRETA Y PRECISA DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS PARA SU PROCEDENCIA (ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN VI, DE LA LEY DE AMPARO). Del precepto legal en cita, se desprende que la suplencia regulada es en relación con la insuficiencia de los conceptos de violación o agravios, siempre que el juzgador advierta una violación manifiesta de la ley, que haya causado indefensión al gobernado. Al efecto, la palabra suplir significa integrar lo que falta en una cosa, complementarla, remediarla, enmendarla, corregirla; por tanto, la suplencia a que se refiere la Ley de Amparo consiste en completar, integrar, enmendar el o los argumentos materia de los conceptos de violación o agravios si de su texto se advierte que se omitió hacerlo; por lo expuesto, no se requiere la expresión concreta y precisa de conceptos de violación o agravios para suplir la deficiencia de los argumentos contenidos en ellos, ya que se necesita únicamente que el motivo de inconformidad sea incompleto, inconsistente, limitado, para que el juzgador, en ejercicio de la facultad prevista en el precepto legal de referencia, supla su deficiencia y resuelva la litis constitucional planteada.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 1034/97. Maricela Cruz Sánchez. 14 de mayo de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: David Delgadillo Guerrero. Secretaria: Elsa Fernández Martínez.

Por lo anterior podemos señalar que la autoridad superior, al resolver un recurso de revisión, a pesar de que el mismo no contenga propiamente un agravio, cuando el escrito interpuesto contenga señalamiento en contra del acto de autoridad, indique que le causa agravio y solicite la nulidad del mismo, la autoridad deberá proceder a la suplencia de la queja y entrar al estudio de dichas manifestaciones, pudiendo en su caso declarar entonces la nulidad del acto recurrido.

Con lo anterior se estaría garantizando no solamente una adecuada defensa al particular, sino además el respeto irrestricto a su garantía de seguridad jurídica y sobre todo a la idea de acceso a la justicia, ya que en caso a no atender el recurso de revisión interpuesto y sobre todo pronunciarse sobre las manifestaciones del gobernado, se estaría haciendo nugatorio el derecho de toda persona a acceder a la justicia, el cual por supuesto no puede constreñirse única y exclusivamente a los tribunales, ya que tanto la justicia como la jurisdicción deben ser entendidas en un sentido amplio, sobre todo porque la última se puede entender como “la función soberana del Estado, realizada a través de una serie de actos que están encaminados a la solución de un litigio o controversia, mediante la aplicación de una ley general a ese caso concreto controvertido para solucionarlo”4, en ese sentido ya que al resolver el recurso de revisión el superior jerárquico en ejercicio de su poder de revisión, resolverá sobre una controversia suscitada entre un gobernado y la determinación del inferior, la resolución de dicho recurso, es a fin de cuentas una cuestión de justicia.

El acceso a la justicia lo podemos establecer como la conjunción de “el contacto viable del justiciable con el órgano jurisdiccional, como presupuesto para que el segundo, es decir, para que dicho órgano pueda ejercer su función juzgadora, y así el accionante obtenga una respuesta (favorable o no) a su demanda. ” 5

Pero para que el acceso a la justicia sea completo es necesario que la autoridad se pronuncie sobre la petición del particular, en el caso que nos ocupa, respecto del medio de impugnación, y que como lo hemos señalado en beneficio del gobernado atienda a su reclamo a pesar de que no contenga los requisitos formales que refiere la legislación.

Acerca del derecho a la justicia, debemos recordar que el artículo 17 de nuestra Carga Magna establece:

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales

Dicho párrafo no debe ser interpretado de manera literal, en el sentido que para tener acceso a la justicia se debe acudir a un tribunal, ya que el acceso a la justicia implica que los derechos de los gobernados se hagan valer y respetar por todas las autoridades y si la finalidad del recurso de revisión es impugnar una resolución que se considera lesiva de derechos, y esa cuestión le corresponde al superior jerárquico determinarla, mediante la resolución de dicho medio de impugnación, entonces para hacer efectiva esa garantía la autoridad deberá de proceder a pronunciarse sobre el recurso aún ante la falta de agravios.

Es precisamente relacionado con el aspecto de la justicia que el recurso de revisión, como ejercicio de la facultad que tiene el superior jerárquico cobra importancia, ya que no debe de tomarse como un simple ejercicio para unificar el criterio de la autoridad, sino que debe ser el instrumento mediante el cual se vigile la legalidad de todas y cada una de las actuaciones de las diversas áreas de una misma dependencia.

Sobre el carácter protector y garante de los derechos de los gobernados que tiene el recurso de revisión, destaca precisamente los criterios que hemos referido en los cuales se advierte que no puede estar sujeto a formalismos, por lo cual ala autoridad estará obligada a su estudio a pesar de la ausencia de argumentos concretos y específicos en contra de la resolución o actuación recurrida.

Pero además y quizá la parte más importante, pero también la que de manera más común se deja de lado, es la prevista en el citado artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en su tercer párrafo establece lo siguiente:

“Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución.”

Párrafo del cual se advierte que en pleno ejercicio del poder de revisión, independientemente, de que haya o no agravios, o una simple causa de pedir, como lo establece la jurisprudencia, la autoridad a efecto de constituirse en garante de la legalidad de los actos de sus subordinados, deberá dejar sin efectos el acto cuando se advierta una ilegalidad manifiesta a pesar de que la misma no sea recurrida.

Derivado de lo dispuesto en el párrafo citado podemos establecer, de manera acorde con la Doctora María Elena Mansilla y Mejía, que en la resolución del recurso de revisión la autoridad superior, en estricto apego a derecho deberá de:

• “Puede, de oficio, invocar hechos notorios.

• Corregir errores respecto de los preceptos invocados; o,

• Dejar sin efectos legales los actos cuando éstos sean notoriamente ilegales. ”6

Acerca de la notoriedad de las irregularidades, debemos recordar que uno de los requisitos del acto administrativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en particular la fracción VII es que se cumpla las formalidades del procedimiento, por lo tanto si la autoridad superior al realizar la revisión de las constancias que obran en el expediente, advirtiera que exista una violación procesal en perjuicio del recurrente o que el mismo no se emitió dando cumplimiento a todos y cada uno de los requisitos y elementos a que se refiere el citado artículo, entonces deberá emitir la resolución que conforma a derecho corresponda, que en el presente caso sería una nulidad o en su caso una resolución en que se modifique el acto de autoridad emitido por su inferior jerárquico.

El carácter protector del dispositivo 92 se desprende del hecho de que señala que la autoridad deberá, lo cual se constituye en una obligación legalmente impuesta a la autoridad, la cual deberá de ser cumplida a pesar de la insuficiencia de los agravios.

Sobre la insuficiencia de los agravios, deberá de entenderse que no importa si estos no reúnen tal condición, de acuerdo a la jurisprudencia o aún a pesar de la ausencia total de los mismos, lo cual podemos establecer no solamente como una consecuencia del derecho al acceso a la justicia, sino en relación con una interpretación armónica de lo dispuesto por el artículo 91 fracción IV de la propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual a la letra señala:

Artículo 91.- La autoridad encargada de resolver el recurso podrá:

…

IV. Modificar u ordenar la modificación del acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.

Del precepto anterior, se advierte que si la autoridad puede realizar una modificación a partir de la existencia de un beneficio parcial al particular, resulta de sus argumentos hechos valer; si la autoridad en el ejercicio de su facultad de revisión encontrará irregularidades, así afecten parcialmente al particular, podría entonces justificada y legalmente proceder a declarar una nulidad, máxime que ello como hemos señalado esta previsto en el tercer párrafo del artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En consecuencia y a partir de los razonamiento expuestos podemos concluir que el recurso de revisión, no es solamente un medio de defensa del particular, sino que además es un medio que tiene el superior jerárquico para verificar la legalidad de los actos de sus subordinados, pero más allá de ello, es el instrumento por medio del cual podrá dar cumplimiento efectivo a la garantía de seguridad jurídica del gobernado, así como al derecho al acceso a la justicia, mediante la resolución de su recurso, pudiendo declarar nulo de manera oficiosa un acto de autoridad que resulte ilegal.

La ilegalidad que se declare por la autoridad podrá ser resultado de las manifestaciones que realice el particular en su medio de impugnación, las cuales podrán constituirse en agravios, es decir, que se precise la afectación que se le genera y de donde proviene, siendo menester que indique la disposición o artículo que la autoridad dejó de aplicar o que aplicó indebidamente en su perjuicio; que se manifiesta una afectación, pudiendo operar en beneficio del particular la suplencia de la queja, bastando que se manifiesta una afectación a su esfera jurídica y que se solicite la declaración de nulidad del acto recurrido; o que la autoridad detecte una irregularidad en el acto.

Aunado a lo anterior no debe quedar duda que toda vez que el tercer párrafo del artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece que la autoridad deberá dejar sin efectos un acto en la presencia de irregularidades manifiestas, estamos en presencia de un deber jurídico.

En ese sentido debemos recordar que entre las facultades de la autoridad encontramos las regladas que son un deber, y las llamadas discrecionales, en donde la ley le permite al servidor público tomar una decisión en un sentido u otro, por lo cual su margen de acción es más amplío, pero no por ello exento de estar debidamente fundado y motivado.

Las facultades regladas se entienden como el señalamiento expreso que se hace en una disposición jurídica respecto a los derechos y obligaciones que tiene la autoridad administrativa para llevar a cabo sus fines; en tanto que las facultades discrecionales se entienden como “el poder de libre apreciación que la ley reconoce a las autoridades administrativas sobre el contenido de sus actos o de sus acciones. ”7

La diferencia entre los actos reglados y los discrecionales ha sido abordado por la jurisprudencia, a efecto de establecer sus características, tal y como se advierte en el siguiente criterio de la Séptima Época del Poder Judicial de la Federación, emitido por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación 205-216, Sexta Parte, página 28, que a la letra señala:

ACTO DISCRECIONAL Y ACTO REGLADO DE LA ADMINISTRACION. SUS DIFERENCIAS. SITUACION JURIDICA DEL GOBERNADO FRENTE A ELLOS. De acuerdo con la doctrina y con los criterios de los tribunales, se está en presencia de un acto formado por elementos puramente reglados, cuando una vez realizado el supuesto previsto en la norma jurídica y satisfechos los requisitos que ella prevé, la autoridad administrativa está obligada a actuar en el sentido predeterminado en la misma norma, sin posibilidad de elección. Esto significa que la norma no solamente fija ciertos elementos de validez del acto, como son la competencia de la autoridad, la forma que debe revestir la resolución y la finalidad que debe perseguir, sino además el otro elemento de validez del acto, que es su contenido. Un ejemplo podría ser lo dispuesto por el artículo 144 del Código Fiscal de la Federación que regula la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, dado que una vez realizado el supuesto de la norma, consistente en que el particular presente su solicitud acompañada de los documentos que acredite la garantía del interés fiscal, la autoridad administrativa competente deberá conceder la suspensión sin tener libertad de elección. Por el contrario, existe discrecionalidad cuando, una vez realizado el supuesto de la norma, la autoridad administrativa goza de la libertad de elegir, entre varias posibilidades, la que le parezca más conveniente al interés público. Dicho de otro modo, la norma establece únicamente los elementos de validez del acto relativo a la competencia, a la forma y a la finalidad, más no así el contenido, pues éste deberá ser determinado por la Administración atendiendo a cuestiones de conveniencia. Tal es el caso de la autorización para pagar a plazo un crédito fiscal, pues una vez realizado el supuesto de la norma, consistente en que un contribuyente que reúna los requisitos previstos en el Reglamento del Código Fiscal de la Federación presente una solicitud, la propia ley determina la autoridad competente para conocer de la solicitud, la forma que debe revestir la resolución que le recaiga y la finalidad que debe perseguir, pero deja en libertad a la autoridad de elegir entre conceder la autorización o no concederla, según lo estime conveniente o inconveniente para el interés público. En estas condiciones, tratándose de actos compuestos solamente por elementos reglados, el particular que se coloque en la hipótesis legal, cumpliendo con todas las exigencias de la norma, tendrá derecho a que la autoridad se conduzca en el sentido dictado en la ley, ya que ésta no tiene alternativa, por lo que si no sucede así, el afectado tendrá acción para exigir su cumplimiento forzoso ante los tribunales quiénes tienen facultades para examinar todos los elementos del acto, incluso su contenido. Pero no ocurre igual, cuando la autoridad goza de discrecionalidad pues entonces, aunque el particular se encuentre colocado en la hipótesis legal y cumpla con todas las exigencias de la norma, sólo tendrá derecho a que se resuelva su petición pero no tendrá derecho a que la administración se conduzca en un sentido determinado, ya que ésta puede legítimamente elegir entre varias posibilidades por razones de conveniencia. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo directo 297/86. Recuperadora de Limas de Acero, S. A. 15 de abril de 1986. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Adriana Leticia Campuzano Gallegos.

Nota: En el Informe de 1986, la tesis aparece bajo el rubro "ACTIVIDAD DISCRECIONAL Y ACTIVIDAD REGLADA DE LA ADMINISTRACION. SUS DIFERENCIAS. SITUACION JURIDICA DEL GOBERNADO FRENTE A ELLAS.".

En ese sentido tenemos que un acto reglado es cuando la propia legislación establece cual deberá el sentido de la actuación de la autoridad, y como señalamos anteriormente de conformidad con el artículo 92 la declaración de invalidez de un acto, cuando la autoridad advierte irregularidades es un acto reglado, ello con independencia de que se haga valer un agravio o no en contra del acto por parte del particular en su recurso de revisión.

A pesar de lo anterior, podemos señalar que desde el punto de vista práctico, no es posible que la autoridad realice la revisión oficiosa de todos y cada uno de los asuntos que emiten sus subordinados, por lo cual la aplicación del artículo 92 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y por ende la declaración oficiosa de invalidez, se constriñe a que exista un recurso interpuesto por el particular.

Pero si bien el recurso como hemos señalado no debe contener en sí mismo un agravio en sentido estricto, si debe manifestarse por el particular que le causa agravio o perjuicio.

Desde el punto de vista práctico es importante la manifestación del particular de que el acto la causa un perjuicio, ya que esto permitirá a la autoridad determinar que el escrito presentado hace las veces de recursos de revisión, aún y cuando no reúna los requisitos que establece el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; ya que no de ser así la autoridad no estará en posibilidades de atender el recurso, y sobre todo de analizar el expediente y por ende pronunciarse sobre la legalidad del acto emitido por la autoridad inferior.

[1] ACOSTA ROMERO, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo, Parte General. Editorial Porrúa, Cuarta Edición, México, 2003, p. 92-93.

[2] http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=recurrir, 12 de marzo de 2012.

[3] Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Editorial Porrúa, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1998, p. 148.

[4] Diccionarios Jurídicos Temáticos, Derecho Procesal. Colegio de Profesores de Derecho Procesal, Facultad de Derecho de la UNAM, Segunda Edición, México, 2001, p. 150.

[5] MINUTTI ZANATTA, Rubén. Acceso a la Información Pública y a la Justicia en México.  Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2011, p. 67

[6] MANSILLA Y MEJÍA, María Elena. Ley Federal de Procedimiento Administrativo, Doctrina, Jurisprudencia y Comentarios. Editorial Oxford, México, 1999, p. 107.

[7] Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Editorial Porrúa, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1998, p. 1657.