Régimen Jurídico de la Fauna Silvestre

Para estar en posibilidades de determinar con precisión cual es el Régimen Jurídico que tiene la Fauna Silvestre en nuestro país, es necesario establecer en primer término qué se debe de entender por recursos naturales, a efecto de ir particularizando nuestro objeto de estudio. En ese sentido podemos considerar que los recursos naturales son "todo medio de subsistencia de las gentes (sic), que éstas obtienen directamente de la naturaleza", de la definición anterior, podemos establecer que se trata de todos aquellos bienes que no son generados por la actividad del hombre, es decir, que se generan de forma autónoma por la naturaleza, pero que ayudan o sirven para satisfacer alguna necesidad del hombre, por lo tanto están sujetos a su explotación, uso y comercialización.

Si entendemos el carácter de los recursos naturales como satisfactores de las necesidades del hombre, entonces resulta necesario que a efecto de preservar la vida del hombre, dichos recursos sean protegidos; pero además dicha protección es resultado no solamente de la relación directa con el hombre (como medios de subsistencia), sino que deben ser protegidos y preservados por ser integrantes del medio ambiente y parte fundamental del mismo, en razón de las diversas y múltiples interacciones que se desarrollan en el mismo. Lo anterior bajo la concepción del equilibrio ecológico, es decir, el desarrollo normal de las interacciones entre los diversos seres vivos y los demás elementos del ambiente.

Sobre las características de los recursos naturales, podemos establecer que se clasifican en renovables y no renovables, siendo los primeros aquellos que se regeneran en un plazo más o menos corto de tiempo y que pueden volver a ser explotados, en tanto que los no renovables, son aquellos que para su formación se requiere el transcurso de millones de años y ciertas condiciones que hacen difícil o muy lenta se renovación.

En el caso particular de la fauna, podemos establecer que se trata de recursos naturales renovables, lo anterior dado su proceso natural de desarrollo (nacimiento, crecimiento, reproducción y muerte), a pesar de ello, la acción del hombre ha afectado las cadenas evolutivas, ya sea eliminando eslabones o cambiando su hábitat, provocando con ello una disminución en las poblaciones o la desaparición de especies.

Independientemente del carácter renovable o no de los recursos naturales, dada su importancia para el hombre como satisfactores o como integrantes del medio ambiente y que permiten la existencia de ciertas condiciones propicias para la vida humana en optimas condiciones, es importante su protección y sobre todo su preservación, dada la aplicación del principio de desarrollo sustentable, sobre el que se construye todo el Derecho ambiental.

Desde el punto de vista legal, encontramos que la protección de los recursos naturales (incluida la fauna) se encuentra prevista, en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual bajo la idea de la supremacía constitucional establece las bases de todo el sistema legal mexicano; lo anterior es así ya que el artículo 27 constitucional en su párrafo tercero, establece que el Estado podrá imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el orden público, que no son otra cosa que restricciones al derecho a la propiedad; además de que podrá regular el aprovechamiento de los recursos naturales, susceptibles de apropiación con la finalidad de cuidar su conservación o lograr el desarrollo equilibrado del país; para ello dictará las medidas que sean necesarias para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como evitar la destrucción de los elementos naturales.

A partir de la disposición constitucional, vamos a encontrar que en el sistema jurídico mexicano se han desarrollado y establecido a través de distintos ordenamientos los principios reguladores de distintos aspectos del medio ambiente, tendientes a lograr una protección integral del mismo; así, se ha establecido una protección especial para cada recurso natural, en atención a los problemas específicos que tiene cada uno de ellos.

En ese sentido podemos señalar que en la Constitución (principalmente en los artículos 4º y 27), se encuentran establecidos los principios del Derecho ambiental como son el derecho "al desarrollo sostenible, el deber del Estado y de la sociedad de proteger el medio ambiente, el deber de proteger ciertos componentes específicos del medio ambiente, la regulación de ciertas actividades, la protección del patrimonio cultural, el derecho a un medio ambiente adecuado y las garantías de dicho derecho, el deber de accionar en defensa de los intereses ambientales, la responsabilidad por el daño ambiental, el derecho de participación de la sociedad y el derecho de información".

Lo anterior resulta correcto, si tomamos como referencia la opinión del Dr. Soto Flores, acerca del contenido y desarrollo constitucional del Derecho Ambiental, en su artículo Derecho Ambiental Mexicano y Derecho Comparado, contenido en la obra colectiva Temas Selectos de derecho ambiental, publicada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México en colaboración con la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en la cual señala:

"Respecto del artículo 27 de la constitución, es conveniente mencionar que en agosto de 1987 se reformó su párrafo tercero, para hacer referencia a la protección del equilibrio ecológico. A partir de la reforma de dicho párrafo se contempla el derecho de la nación de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, y de regular, en beneficio social, "el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación", para cuidar de su conservación. De esta manera, queda abierta la posibilidad de dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y constituir adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación y crecimiento de los centros de población; y "para preservar y restaurar el equilibrio ecológico".

Por su contenido, consideramos que esta reforma estuvo encaminada por una parte a restringir el ejercicio del derecho de propiedad, cuando éste ocasionara daños o lesionara derechos ajenos y a la vez incidiera en los recursos naturales; pero también nos percatamos de que a partir de este momento el contenido de esta y otras normas comienza a basarse en criterios de carácter científico y técnico para orientarlas hacia la conservación y mejor utilización de los recursos naturales, permitiendo su aprovechamiento y también su renovación."

 

Por lo anterior, y a partir del contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encontramos que se establecen las líneas generales sobre el aprovechamiento de los recursos naturales, dentro de los cuales como hemos precisado en líneas anteriores, se encuentra la fauna silvestre.

En consecuencia, de los principios derivados de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podemos establecer que a los recursos naturales les son aplicables en general la regulación de su aprovechamiento, lo anterior queda establecido en el artículo 1º fracción IV de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que a la letra señala:

 

ARTÍCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:

…

IV.- La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas;

 

Si bien la fracción IV, se refiere a la biodiversidad y a las Áreas Naturales Protegidas, al hacer referencia al primer concepto señalado, incluye por supuesto a la multitud de ejemplares de fauna silvestre que existen en el país y que deben ser protegidos, ya que varias especies en México, son consideradas endémicas.

Respecto al régimen jurídico de la fauna silvestre, cabe destacar que toda vez que la misma por sus características se encuentra contemplada dentro de los recursos naturales, es decir, que de manera natural se desarrolla sin la intervención del hombre, podemos establecer que se trata de bienes de dominio público, bajo la idea de que son bienes de uso común, ya que si bien cualquier persona puede hacer uso de los mismos, para ello requerirá de concesión, autorización o permiso; lo anterior de conformidad con el artículo 8 de la Ley General de Bienes Nacionales que a la letra establece:

 

ARTÍCULO 8.- Todos los habitantes de la República pueden usar los bienes de uso común, sin más restricciones que las establecidas por las leyes y reglamentos administrativos.

Para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere concesión, autorización o permiso otorgados con las condiciones y requisitos que establezcan las leyes.

 

El carácter de bienes de uso común de la fauna silvestre, se refuerza en atención a lo señalado en el artículo 7 de la Ley General de Bienes Nacionales que en su fracción XIV, establece que serán bienes de uso común los demás señalados en otras leyes.

Al respecto debemos tomar lo que se establece en el artículo 4º de la Ley General de Vida Silvestre, el cual a la letra refiere:

 

Artículo 4o. Es deber de todos los habitantes del país conservar la vida silvestre; queda prohibido cualquier acto que implique su destrucción, daño o perturbación, en perjuicio de los intereses de la Nación.

Los propietarios o legítimos poseedores de los predios en donde se distribuye la vida silvestre, tendrán derechos de aprovechamiento sustentable sobre sus ejemplares, partes y derivados en los términos prescritos en la presente Ley y demás disposiciones aplicables.

Los derechos sobre los recursos genéticos estarán sujetos a los tratados internacionales y a las disposiciones sobre la materia.

 

Del artículo anterior, se desprende que el aprovechamiento de la vida silvestre (incluida la fauna), será de acuerdo a los intereses de la Nación, es decir, el aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de los recursos naturales a que se refiere el artículo 27 constitucional.

En ese sentido, el párrafo segundo del ordenamiento antes citado establece quienes tienen el derecho de preferencia sobre los ejemplares, pero para ello deben de cumplir con la ley, es decir, contar con la concesión, autorización o permiso a que se refiere el citado artículo 8º de la Ley General de Bienes Nacionales.

Así las cosas, de la interpretación conjunta que debe hacerse de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley General de Bienes Nacionales y de la Ley General de Vida silvestre, podemos concluir que la fauna silvestre es un bien de uso común y que por lo tanto esta sujeto al dominio público, ya sea que lo tomemos como una restricción por una causa de utilidad pública, prevista en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, o que apliquemos lo previsto en el artículo 6 fracción II, en relación con el citado artículo 7, fracción XIV y la Ley General de Bienes Nacionales, en relación con el artículo 8 del mismo ordenamiento y el 4º de la Ley General de Vida Silvestre.

Asimismo, para determinar que un bien es de uso común y por ende de dominio público, podemos estar a lo señalado por los juristas mexicanos Nava Negrete y Quiroz Acosta, quienes establecen que "comprende el dominio público los bienes que por su naturaleza son del uso de todos". En ese sentido de acuerdo con el artículo 8º de la Ley General de Bienes Nacionales, si un bien es sujeto de ser aprovechado por cualquiera y ello se debe a su condición natural, de acuerdo a lo señalado por los autores referidos, debe ser considerado de uso común, aunado a que su aprovechamiento o uso de forma particular requiere del otorgamiento de una concesión, permiso o autorización.

De lo anterior podemos concluir que cuando un bien no tiene un dueño específico, se considerará que es de uso común, y su aprovechamiento será autorizado o reconocido por el Estado.

Acerca de carácter natural, por no decir libre, de la fauna silvestre, podemos estar a lo dispuesto por el artículo 3º fracción XVII de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que establece:

 

ARTÍCULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:

(…)

XVII.- Fauna silvestre: Las especies animales que subsisten sujetas a los procesos de selección natural y que se desarrollan libremente, incluyendo sus poblaciones menores que se encuentran bajo control del hombre, así como los animales domésticos que por abandono se tornen salvajes y por ello sean susceptibles de captura y apropiación;

 

Bajo esa tesitura, la fauna silvestre es un bien público de uso común, en virtud de que nadie se puede ostentar como su dueño, ya que naturalmente, son aquellos ejemplares de especies que viven y se desarrollan sin la intervención del hombre; sobre los que se podrá, de acuerdo con la legislación especial, otorgar su uso y aprovechamiento a los particulares, siempre y cuando se cumpla con los requisitos legales procedentes, y además podemos establecer que respecto de los mismos existe un derecho de preferencia, previsto en el citado artículo 4º de la Ley General de Vida Silvestre.

Respecto de la protección que debe darse a la fauna silvestre como un bien público por la importancia que tiene en el equilibrio ecológico, sobre todo si tomamos en consideración que uno de los caracteres del Derecho Ambiental es el de los intereses colectivos, encontramos que su situación legal se regula a través de diversos ordenamientos.

Para establecer el marco regulatorio relativo al aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales y por ende de la fauna silvestre, encontramos que la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Congreso de la Unión tendrá facultades para legislar respecto de la concurrencia de los Gobiernos Federal, Locales y Municipales, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.

En ejercicio de dicha facultad, encontramos que el régimen jurídico de la fauna silvestre se regula por diversos ordenamientos, como son la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley General de Vida Silvestre.

Dentro de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual tiene como objetivo "garantizar el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado, para su desarrollo y bienestar consagrado en el artículo 4º de nuestra Constitución", encontramos disposiciones relacionadas con la protección de la fauna silvestre, en particular los artículos 79 al 87 Bis 2, los cuales forman parte del Capítulo III Flora y Fauna Silvestre, del título Segundo, Biodiversidad, en el cual se establecen los principios básicos para el uso y aprovechamiento de la fauna silvestre, máxime si tomamos en cuenta que dicha ley al ser una ley marco requiere para su aplicación de otras disposiciones.

En ese sentido para la aplicación de los principios establecidos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, del tres de julio del año dos mil; se dio a conocer la Ley General de Vida Silvestre; ordenamiento que representó un avance significativo en materia de protección a la fauna silvestre, ya que en lugar de solo regular la caza, se introdujeron figuras nuevas relacionadas con el aprovechamiento in situ, llamado no extractivo, con fines de investigación, así como el aprovechamiento en general de ejemplares, de sus partes o derivados, por lo cual se estableció una protección más efectiva a la fauna silvestre mexicana.

Sobre el carácter novedoso de la Ley General de Vida silvestre, podemos considerar adecuado el señalamiento de que "originalmente la vida silvestre mexicana fue conceptualizada en la legislación nacional como un recurso natural potencialmente importante para la realización de actividades productivas –p ej: la agricultura, el aprovechamiento forestal, la ganadería y la pesca- o para la cacería deportiva, como lo reflejan la Ley Forestal (hoy abrogada), La Ley de Pesca y la también abrogada Ley Federal de Caza. Sin embargo, está visión aislada de la vida silvestre propició un desarrollo desordenado con altos impactos ambientales cuyas consecuencias más palpables han sido tanto la destrucción o transformación de hábitats y ecosistemas como el aprovechamiento furtivo de ejemplares y poblaciones de especies silvestres, poniendo a algunas de ellas en riesgo de extinción."

Aunado a lo anterior, es de señalarse que con la publicación y entrada en vigor de la Ley General de Vida Silvestre, se dio un cambio en la legislación, no solamente por la protección más completa, ya no solo enfocada a la fauna y a su caza, sino que además de ser una cuestión federal, pasó a ser de carácter general, estableciendo la participación ya no únicamente de la federación, sino también de los gobiernos locales y municipales en la protección de la fauna silvestre.

Entre los aspectos que comenzaron a ser regulados por la Ley General de Vida Silvestre, destacan:

• La regulación de la política que deberá de seguirse en materia de vida silvestre, así como la protección de su hábitat, ya que es la reducción del mismo, la que ha generado importantes disminuciones y hasta desaparición de especies.
  
• La promoción educativa en cuestiones relacionadas con el aprovechamiento y la conservación de la vida silvestre.
  
• Control sanitario de la vida silvestre, a efecto de impedir epidemias o enfermedades.
  
• Trato digno y respetuoso a los ejemplares de vida silvestre.
  
• Regulación de los Centros de Conservación e Investigación de la Vida Silvestre.
  
• El establecimiento y regulación de la Unidades para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS), dentro de las cuales podemos considerar a los zoológicos, plantaciones y viveros.
  
• Disposiciones relativas a acreditar la legal procedencia para combatir y evitar el tráfico ilegal de especies amenazadas.
  
• Liberación de ejemplares.
  
• Aprovechamiento extractivo, para fines de subsistencia y mediante la caza deportiva; colecta científica y con propósitos de enseñanza, aprovechamiento no extractivo.
  

Un punto que merece una mención especial y que nos permite establecer con claridad la protección integral de la vida silvestre, así como de sus hábitats, es lo dispuesto en el artículo 47, en donde se establece que la Secretaría promoverá el Sistema de Unidades para la conservación de la Vida Silvestre en las áreas naturales protegidas, en particular para promover el aprovechamiento no extractivo de especies en peligro de extinción.

Con relación a lo anterior debemos recordar que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, prevé el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas, las cuales de conformidad con el artículo 46 podrán ser:

 

I.- Reservas de la biosfera;

II.- Se deroga.

III.- Parques nacionales;

IV.- Monumentos naturales;

V.- Se deroga.

VI.- Áreas de protección de recursos naturales;

VII.- Áreas de protección de flora y fauna;

VIII.- Santuarios;

IX.- Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales;

X.- Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales, y

XI.- Áreas destinadas voluntariamente a la conservación.

 

De las anteriores, resultan importantes para esta investigación las reservas de la biosfera; áreas de protección de la flora y fauna; así como los santuarios, ya que en esas zonas lo más importante es la protección de las especies que en las mismas se desarrollan, ello con independencia de que en las otras áreas también se proteja a la fauna silvestre que en las mismas habita.

Es de señalarse que tanto en las reservas de la biosfera como en las áreas de protección de la flora y fauna, podrá autorizarse a las poblaciones que habitan en ellas el aprovechamiento de los recursos naturales, bajo la modalidad, en el caso de vida silvestre, de aprovechamiento con fines de subsistencia.

En tanto que en los santuarios de conformidad con el artículo 55 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no se podrá autorizar el aprovechamiento extractivo o no extractivo de los ejemplares de vida silvestre.

Lo anterior cobra importancia, ya que no solamente se trata de una protección integral del medio ambiente, en cuanto a hábitat y especies de vida silvestre, sino porque además, puede ser la manera efectiva de proteger a la vida silvestre. Es decir, de nada serviría proteger a una especie considerada de riesgo, evitando su extracción o aprovechamiento, si permitimos que el entorno o hábitat en el que se desarrolla se vea afectado, y sobre todo si tomamos en consideración que una gran parte de las especies protegidas son endémicas, por lo cual su existencia se debe a las condiciones de un lugar determinado, por lo tanto cualquier afectación en el entorno tendrá consecuencias (impacto ecológico) respecto de las poblaciones que en el mismo se desarrollan.

Para la adecuada aplicación de la Ley General de Vida Silvestre, y en ejercicio de la facultad establecida en la fracción I del artículo 89 constitucional, el Presidente de la República mediante publicación del 30 de noviembre de 2006 en el Diario Oficial de la Federación, expidió el Reglamento de la Ley General de Vida Silvestre, en el cual se establecen los procedimientos, requisitos y plazos para obtener alguna de las autorizaciones o permisos a que se refiere la Ley.

Del contendido del aludido Reglamento es de destacarse la regulación que se establece a las Unidades para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS), ya que se regula lo relativo a su establecimiento, requisitos para su registro, así como los relativos al predio en el cual se establecerá; la designación del responsable técnico; del contenido de los planes de manejo, así como sus modificaciones; la operación; los informes que deberán presentarse a efecto de verificar el cumplimiento de su plan de manejo y objetivos, y la forma de acreditar la legal procedencia.

También destaca el carácter integral de la legislación en materia de vida silvestre, tal y como lo habíamos señalado anteriormente, ya que en el Reglamento de la Ley General de Vida silvestre, de conformidad con los artículos 1º, 3º fracción X, 5 y 9 fracción II de la Ley General referida, se regula en el Título Cuarto Conservación de la Vida Silvestre, lo relativo al Hábitat Crítico para la Vida Silvestre, que se refiere ya no solamente a la situación de una especie, sino a la preservación, conservación y en su caso mejoramiento del lugar en el cual vive y se desarrolla dicha especie.

De igual forma en cuanto a la protección de hábitats, destaca lo relativo al establecimiento de áreas de refugio para la protección de especies acuáticas.

Entre las figuras que destacan en el Reglamento, podemos señalar la prevista en los artículos 110 y 111, relativas al aprovechamiento de ejemplares, partes o derivados de vida silvestre por parte de comunidades rurales e indígenas para la realización de ritos y ceremonias, lo cual podemos considerar, es una medio para materializar lo previsto por el artículo 2º, apartado A, fracción IV acerca de preservar las culturas indígenas del país.

Respecto de la protección de la vida silvestre y en particular de la fauna, no podemos dejar de señalar la importancia que tiene lo establecido en el artículo 187 Bis 2 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que a la letra establece:

 

ARTÍCULO 87 BIS 2.- El Gobierno Federal, los gobiernos de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, regularán el trato digno y respetuoso que deberá darse a los animales.

 

Disposición en virtud de la cual se desprende que a las entidades federativas, así como a los municipios, corresponde regular el trato digno y respetuoso de los animales, lo cual hoy día cobra importancia, por las acciones que en el caso particular del Distrito Federal, se toman con relación a los centros antirrábicos, así como la creciente preocupación por el maltrato animal y las acciones que en particular la sociedad civil ha emprendido.

Además de las disposiciones contenidas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General de Vida Silvestres, así como en su reglamento, no podemos dejar de señalar la importancia que tiene la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2001, Protección ambiental-Especies nativas de México de flora y fauna silvestres-Categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio-Lista de especies en riesgo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día seis de marzo de dos mil dos, ya que esta es la base para el establecimiento de políticas y acciones tendientes a la protección de la vida silvestre o solo respecto de su aprovechamiento, atendiendo a la forma en que se clasifiquen de acuerdo al estado que guarde dicha especie.

Abundando, es de señalarse que si bien el artículo 3º de la Ley General de Vida silvestre en sus fracciones XVIII y XIV, establece qué debe entenderse por especies prioritarias para la conservación, así como aquellas en riesgo, lo cierto es que estas últimas a su vez se pueden clasificar. En ese sentido la Norma Oficial Mexicana antes referida, en el punto 3.2. Categorías de Riesgo, establece cuales son los criterios que deberán de tomarse en consideración, para clasificar a las especies en riego. Dicha Norma al respecto a la letra indica:

3.2 Categorías de riesgo

3.2.1 Probablemente extinta en el medio silvestre

Aquella especie nativa de México cuyos ejemplares en vida libre dentro del territorio nacional han desaparecido, hasta donde la documentación y los estudios realizados lo prueben, y de la cual se conoce la existencia de ejemplares vivos, en confinamiento o fuera del territorio mexicano.

3.2.2. En peligro de extinción

Aquellas especies cuyas áreas de distribución o tamaño de sus poblaciones en el territorio nacional han disminuido drásticamente poniendo en riesgo su viabilidad biológica en todo su hábitat natural, debido a factores tales como la destrucción o modificación drástica del hábitat, aprovechamiento no sustentable, enfermedades o depredación, entre otros. (Esta Categoría coincide parcialmente con las categorías en peligro crítico y en peligro de extinción de la clasificación de la IUCN).

1. Amenazadas
   

Aquellas especias, o poblaciones de las mismas, que podrían llegar a encontrarse en peligro de desaparecer a corto o mediano plazos, si siguen operando los factores que inciden negativamente en su viabilidad, al ocasionar el deterioro o modificación de su hábitat o disminuir directamente el tamaño de sus poblaciones. (Esta categoría coincide parcialmente con la categoría vulnerable de la clasificación de la IUCN).

1. Sujetas a protección especial
   

Aquellas especies o poblaciones que podrían llegar a encontrarse amenazadas por factores que inciden negativamente en su viabilidad, por lo que se determina la necesidad de propiciar su recuperación y conservación o la recuperación y conservación de poblaciones de especies asociadas. (Esta categoría puede incluir a las categorías de menor riesgo de la clasificación de la IUCN)

 

La clasificación anterior es importante, ya que además de que a partir de la misma se establecen las acciones en materia de conservación y protección, también son una limitante para el comercio de dichas especies, pero no solamente a nivel nacional, sino también a nivel internacional, ya que la adquisición y comercialización de especies exóticas no es cuestión exclusiva de especies nacionales sino también de las de otros países.

Por lo anterior al hablar de la regulación de la vida silvestre en el país, no podemos dejar de señalar que el Estado Mexicano firmó el 3 de marzo de 1973, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), instrumento internacional por el cual nuestro país se obliga a regular el comercio de las especies amenazadas, expidiendo los permisos de exportación o de ingreso de especies que sean consideradas en peligro de extinción o en riego de acuerdo a los Apéndices I y II, así como proponer inclusión en los mismos.

Podemos establecer que la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2001, es resultado de la entrada en vigor de la CITES, y de alguna forma sigue los criterios establecidos en dicha Convención.

Acerca del contenido de la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2001, con relación única y exclusivamente a la fauna silvestre, debemos señalar que en el Anexo Normativo II, se establece la Lista de Especies en Riesgo, incluye Anfibios, Aves, Invertebrados, Mamíferos, Peces y Reptiles, las cuales están clasificadas en endémicas y no endémicas, así como también se indica el estatus de protección que tienen en los términos precisados en el punto 3.2. de dicha norma y de acuerdo a la abreviatura establecida en el punto 4.1 de la misma, la cual a la letra señala:

 

4.1 E: probablemente extinta en el medio silvestre; P: en peligro de extinción; A: amenazada; Pr: sujeta a Protección especial.

 

Además de la aplicación de la CITES en el marco jurídico nacional, de conformidad con lo establecido por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también debemos de señalar el Convenio Sobre la Diversidad Biológica, del cual México forma parte, mismo que fue suscrito durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 3-14 de junio de 1992) en el cual los países partes se comprometen a la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa de los beneficios en la utilización de los recursos, con lo cual se fortalece no solamente el contenido, sino también la aplicación de las disposiciones de la Ley General de Vida Silvestre.

Finalmente es importante destacar que si bien es cierto establecimos al principio que la fauna silvestre como recurso natural, es un bien de uso común de dominio público, también lo es que respecto del mismo se tiene un derecho de preferencia, que le corresponde a los dueños de los predios en los cuales se ubican los ejemplares, tal y como se desprende del artículo 4º de la Ley General de Vida Silvestre, pero además ese derecho de preferencia debe ser respetado en todo momento por parte de la autoridad; tan es así que para realizar el registro de una UMA, cuando el terreno o predio en donde se vaya a instalar no sea propiedad del solicitante, deberá de acreditar la posesión con los documentos privados que le permitan ocuparlo (artículo 31 fracción II del Reglamento de la Ley General de Vida Silvestre), o con contratos celebrados con el propietario para que se realicen actividades en el predio (artículo 32, fracción III del mismo Reglamento antes citado).

 

 

 

 

 

 

 

PRIMERA.- Los recursos naturales son elementos que encontramos en la naturaleza y que no son producidos por el hombre, son susceptibles de ser aprovechados por el hombre para su transformación o subsistencia y pueden clasificarse en renovables y no renovables.

SEGUNDA.- Dado el carácter finito de los recursos, ya sea por la explotación o por alteraciones en sus condiciones, es necesario protegerlos y preservarlos para las generaciones futuras de acuerdo con el Principio de Desarrollo Sustentable bajo el cual se desarrolla el Derecho Ambiental.

TERCERA.- La protección y la preservación de los recursos naturales se encuentra establecida en el artículo 27 párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dado que para su aprovechamiento se requiere autorización por parte del Estado podemos considerarlos bienes de uso común y sujetos al dominio público.

CUARTA.- El carácter de bienes de dominio público de uso común de los recursos naturales es el resultado de una interpretación conjunta de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley General de Bienes Nacionales, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de la Ley General de Vida Silvestre.

QUINTA.- La fauna silvestre en México se regula de manera integral principalmente a través de la Ley General de Vida Silvestre, de su Reglamento, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y La Protección al Ambiente, así como por las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes, además de los instrumentos internacionales suscritos por México.

SEXTA.- La regulación de la fauna silvestre prevé la protección de cualquier ejemplar, pero se pone especial énfasis en aquellas especias que se encuentren clasificadas como en riesgo.

SÉPTIMA.- Las especies en riesgo son las que se encuentran probablemente extintas en el medio silvestre, en peligro de extinción, amenazadas y sujetas a protección especial.

OCTAVA.- Una especie sujeta a protección especial puede ser una especie endémica, ya que su hábitat está limitado a una zona o región del territorio nacional con determinadas características.

NOVENA.- Los estados y municipios participan en la protección de la fauna mediante la regulación de la protección y el trato digno a todos los animales.

DÉCIMA.- Para la debida aplicación de las disposiciones de la Ley General de Vida Silvestre, el Titular del Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 89 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expidió el Reglamento de la Ley General de Vida Silvestre.

DÉCIMA PRIMERA.- En el Reglamento de la Ley General de Vida Silvestres destaca la regulación en particular que se hace de las Unidades para la Conservación de la Vida Silvestre.

DÉCIMA SEGUNDA.- La protección y regulación de la comercialización y aprovechamiento de la vida silvestre, incluida la fauna se ve fortalecida en virtud de los acuerdos internacionales firmados por el gobierno del país.

 

Visitas Domiciliarias

La actuación de la Administración Pública, como autoridad, debe de realizarse de acuerdo primero con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y después de conformidad con las demás disposiciones legales que resulten aplicables a cada caso en concreto, como son Leyes (Generales o Federales), Reglamentos, Normas Oficiales, Circulares, Acuerdos y en ocasiones hasta criterios emitidos por la propia Autoridad.

 

En ese sentido cobra importancia el procedimiento administrativo entendido como "el conjunto de actos señalados en la ley, para la producción del acto administrativo (procedimiento previo), así como la ejecución voluntaria y la ejecución forzosa, ya sean internas o externas."

 

De los actos que forman parte del procedimiento, en particular el que se inicia de oficio por parte de la autoridad, de acuerdo con lo señalado por el artículo 14 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, uno que requiere especial atención es la visita de verificación o domiciliaria, como se establece constitucionalmente.

 

Al respecto de las visitas domiciliarias podemos considerar que al ser parte de un procedimiento, es más, el acto por el cual se dará inicio a un procedimiento resulta aplicable la idea de que "debe ser resultado de la conciliación de los intereses principales que aparecen en la actividad administrativa estatal. Por un parte, el interés público, el cual reclama inmediato cumplimiento de las leyes, exige normalmente que el procedimiento se inicie de oficio y que permita dictar las resoluciones respectivas con el mínimo de formalidades indispensables para la construcción del buen orden administrativo, el pleno conocimiento del caso y el apego a la ley. Por otro lado, el interés privado exige que la autoridad se limite por formalidades, las cuales permitan al administrado conocer y defender oportuna y debidamente su situación jurídica, a fin de evitar que sea objeto de una acción ilegal o arbitraria."

 

En ese sentido, de conformidad con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias cuya finalidad será comprobar el cumplimiento de reglamentos sanitarios y de policía; pudiendo exigir en su caso la exhibición de libros o papeles que acrediten el cumplimiento de dichas disposiciones; para lo cual deben de cumplirse las siguientes formalidades:

 

• Debe existir una orden;
  
• La Orden debe ser expedida por una autoridad;
  
• Debe precisarse el lugar que se va a inspeccionar;
  
• La persona a la cual se dirige;
  
• El objeto de la visita;
  
• Tendrá que realizarse un acta circunstanciada de la visita;
  
• La visita tendrá que efectuarse en la presencia de dos testigos, que deberán de ser propuestos por el ocupante del lugar inspeccionado o por la Autoridad en caso de negativa.
  

 

Antes de analizar cada uno de los requerimientos constitucionales para la realización de las visitas domiciliarias, es de señalarse que la principal diferencia entre las órdenes de cateo y de visita domiciliaria, tiene que ver con la autoridad emisora.

 

Mientras que la orden de cateo es de carácter penal, y por ende deberá de ser emitida por autoridad jurisdiccional y a petición del Ministerio Público; tal y como lo establece el propio artículo 16 constitucional; la visita domiciliaria será emitida por la Autoridad Administrativa, máxime si tomamos en consideración la actividad estatal (en general no de la Administración Pública) se debe entender como "el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. El otorgamiento de dichas atribuciones obedece a la necesidad de crear jurídicamente los medios adecuados para alcanzar los fines estatales".

 

En ese sentido para que el Estado pueda regular efectivamente la vida del hombre en sociedad, permitiendo la convivencia pacífica, entre sus atribuciones tenemos la de intervenir en la vida económica, social, y cultural del país, para lo cual podrá limitar y vigilar el desarrollo de ciertas actividades.

 

Pero es obvio que todas esas actividades estatales, para su debido cumplimiento se han distribuido entre los distintos órganos que conforman el Estado, en particular entre los tres poderes, designándose como funciones de acuerdo al órgano que las realiza, así entonces en el caso particular de las visitas domiciliarias son funciones administrativas, porque las realiza la Administración Pública.

 

Así las cosas las órdenes de las visitas domiciliarias se emitirán por autoridades administrativas, para en ejercicio de sus funciones verificar el cumplimiento de la legislación a que se encuentran sujetas ciertas actividades por parte del Estado, actividad que se entiende como una función administrativa, por su contenido y por quien la realiza; y por ende no requieren tampoco de una petición por parte del Ministerio Público, como sucede en las órdenes de cateo.

 

En ese sentido no podemos pasar por alto que mientras la visita domiciliaria tiene como finalidad verificar el cumplimiento de una norma, el cual será por supuesto obligatorio por tratarse de disposiciones públicas en el Diario Oficial de la Federación; en tanto que la orden de cateo, tiene consecuencias del orden penal ya que se relaciona con los bienes y la libertad de una persona, por seguridad y ante la posibilidad de que la misma tenga relación con la imputación de un delito, para garantizar la imparcialidad en la realización de la misma, es necesario que exista la petición por parte del Ministerio Público y por otro su emisión por un órgano de carácter jurisdiccional que validará la actuación del primero, que será el encargado de ejecutar la orden.

 

A efecto de establecer de manera adecuada las distinción entre una orden de cateo y la de visita domicilia, a pesar de tener elementos comunes podemos estar al siguiente criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación, con el número de Registro 184245, visible en Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación su Gaceta XVII, mayo de 2003, página 306, tesis LXI/2003, Tesis Aislada, Materia Administrativa, que a la letra señala:

VISITAS DOMICILIARIAS. LA FACULTAD QUE EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL OTORGA A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS PARA PRACTICARLAS, COMPRENDE LA DE EMITIR LAS ÓRDENES CORRESPONDIENTES. De la interpretación gramatical, sistemática y teleológica del párrafo undécimo del precepto constitucional citado, se desprende que el señalamiento de que las visitas
domiciliarias deban sujetarse a las formalidades de los cateos, no significa que sean las autoridades judiciales quienes deban ordenarlas, porque su competencia constitucional se circunscribe a la imposición de las penas por la comisión de delitos y a la resolución de juicios en materia civil, en suma, a la impartición de justicia a través de la tramitación de procedimientos, esencialmente, en las materias del orden civil y penal, como lo disponen los artículos 14, 17 y 21 de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mientras que, en términos del párrafo primero de este último dispositivo constitucional compete a la autoridad administrativa, como una atribución propia y autónoma, la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía. De ahí que el ejercicio de las facultades de comprobación y, en su caso, las de sanción por el incumplimiento a las diversas disposiciones administrativas, no puede sujetarse a la potestad de las autoridades judiciales, porque ello implicaría atribuirles una facultad que no les otorga la Constitución Federal y, por ende, la intromisión competencial de un poder sobre otro, lo cual violaría el principio de división de poderes establecido en su artículo 49. Lo anterior se corrobora con los principios fundamentales que, en relación con el artículo 16 constitucional, se establecieron durante el debate del Congreso Constituyente, consistentes en: a) que las visitas
domiciliarias no son cateos; b) que no se requiere una orden judicial para practicarlas, porque no es posible que la autoridad administrativa, cada vez que lo necesite, solicite la intervención de una autoridad judicial para que expida la orden respectiva; y, c) que los ordenamientos secundarios, previendo las necesidades concretas, determinarán cuándo las autoridades administrativas deban ordenarlas, de donde deriva que la facultad constitucional otorgada a las autoridades administrativas para practicar visitas
domiciliarias no puede limitarse exclusivamente a su ejecución física y material, sino que también comprende la de emitir las órdenes correspondientes.

Amparo directo en revisión 1975/2002. Pemex Exploración y Producción. 7 de marzo de 2003. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Roberto Rodríguez Maldonado.

 

Una vez que hemos establecido la diferencia entre las autoridades emisoras de las órdenes de cateo y las ordenes para las visitas domiciliarias, así como establecer una diferencia entre sus fines, podemos proceder a analizar los requisitos de las visitas domiciliarias.

 

La orden es el mandamiento escrito a que se hace alusión en el párrafo primero del citado precepto constitucional, el cual por supuesto tiene que ser emitido por autoridad competente y además de que deberá de encontrarse debidamente fundado y motivado.

 

Lo anterior, queda debidamente establecido en el siguiente criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación, visible con el número de registro 208119, localizable en la Octava Época, Instancia Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente Semanario Judicial de la Federación, XV-II,Febrero de 1995, página 189, Tesis VI.1o.232 K Tesis Aislada en Materia Común, que a la letra señala:

ACTOS DE AUTORIDAD. DEBEN CONSTAR POR ESCRITO Y ESTAR FUNDADOS Y MOTIVADOS. Para cumplirse con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el artículo 16 constitucional, es necesario que todo acto de autoridad conste por escrito; en el cual se exprese con precisión el precepto legal aplicable al caso y las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para emitirlo; siendo necesario, además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, o sea, que en el caso concreto se configuran las hipótesis normativas, para que los obligados estén en aptitud de defenderse en debida forma.

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.

Amparo en revisión 244/88. Autobuses San Matías Tlalancaleca, S.A. de C.V. 23 de agosto de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Eric Roberto Santos Partido. Secretario: Martín Amador Ibarra.

En ese sentido no debemos olvidar que el principal requisito de constitucionalidad y de legalidad para los actos de las autoridades administrativas, previsto principalmente por los artículos 8 y 16 de la CPEUM, es que sean por escrito, tal y como se desprende del siguiente criterio, de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, con el número de registro 221604, Octava Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación VIII, octubre de 1991, página 126, Tesis Aislada, Materia Administrativa, que a la letra señala:

ACTOS ADMINISTRATIVOS. ORDENES VERBALES, DESALOJO Y DEMOLICION, SON VIOLATORIAS DE LA GARANTIA DE LEGALIDAD. Encontrándose plenamente acreditado que la orden para que la quejosa sea desalojada y se destruya su casa, así como el cerco que la circunda, fue emitida en forma verbal, con omisión del requisito establecido en el artículo 16 constitucional en el sentido de que los actos de autoridad que causen molestias a los particulares deben constar por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, debe concluirse que esa orden y su ejecución conculcan en perjuicio de la quejosa la garantía de legalidad consagrada en el citado precepto constitucional.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL QUINTO CIRCUITO.

Amparo en revisión 114/91. Evangelina Valenzuela Rábago. 10 de julio de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Julio César Vázquez-Mellado García. Secretario:

 

Al respecto de la autoridad competente, ya señalamos que tiene que ser una autoridad administrativa, pero además deberá de tener facultades para verificar el cumplimiento de la legislación, por lo cual la misma se refiere a la competencia del titular de la unidad administrativa para ordenar que se hagan verificaciones, debiendo establecerla desde la ley de la materia, la cual deberá de señalar quien es la autoridad competente para su aplicación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal o local si fuera el caso, y los Reglamentos Interiores de las Dependencias, pudiendo en su caso cambiarse a Estatutos.

 

Asimismo podrá establecerse desde las Leyes Generales o Federales que resulten aplicables al caso concreto.

 

Al hablar de la fundamentación y la motivación de la orden, no solamente se refiere a los preceptos legales que le permiten a la autoridad dictar la orden correspondiente, sino a las causas por las cuales se emite la orden, es decir, si bien anteriormente referimos que se debe a una facultad de la autoridad administrativa de verificar la aplicación y cumplimiento de disposiciones administrativas (concepto que va más allá de reglamentos de sanidad y policía, por lo cual estimamos necesario reformar el párrafo constitucional en cuestión), deberá de indicar por qué es importante verificar el cumplimiento de esas disposiciones, en relación con el bien común.

 

Respecto de lo que debemos entender por Fundamentación y motivación de los actos de autoridad, podemos estar a lo dispuesto por el siguiente criterio emitido por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, con el número de registro 238212, de la Séptima Época, Instancia, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, 97-102 Tercera parte, página 143, Jurisprudencia, Materia Común, que a la letra señala:

FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias
especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.

Sexta Epoca, Tercera Parte:

Volumen CXXXII, página 49. Amparo en revisión 8280/67. Augusto Vallejo Olivo. 24 de junio de 1968. Cinco votos. Ponente: José Rivera Pérez Campos. Secretario: José Tena Ramírez.

Séptima Epoca, Tercera Parte:

Volumen 14, página 37. Amparo en revisión 3713/69. Elías Chaín. 20 de febrero de 1970. Cinco votos. Ponente: Pedro Guerrero Martínez. Secretario: Juan Díaz Romero.

Volumen 28, página 111. Amparo en revisión 4115/68. Emeterio Rodríguez Romero y coagraviados. 26 de abril de 1971. Cinco votos. Ponente: Jorge Saracho Alvarez.

Volúmenes 97-102, página 61. Amparo en revisión 2478/75. María del Socorro Castrejón C. y otros y acumulado. 31 de marzo de 1977. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Carlos del Río Rodríguez. Secretaria: Fausta Moreno Flores.

Volúmenes 97-102, página 61. Amparo en revisión 5724/76. Ramiro Tarango R. y otros. 28 de abril de 1977. Cinco votos. Ponente: Jorge Iñárritu. Secretario: Luis Tirado Ledesma.

Genealogía:
Informe 1970, Segunda Parte, Segunda Sala, página 100.
Informe 1977, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 72, página 77.
Informe 1978, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 3, página 7.
Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, tesis 373, página 636.
Apéndice 1917-1995, Tomo III, Primera Parte, tesis 73, página 52.
Apéndice 1917-1995, Tomo VI, Primera Parte, tesis 260, página 175.

 

Acerca de la Fundamentación y la Motivación de los actos de autoridad podemos establecer, que se trata de un requisito de validez del mismo, pero como en el presente caso estamos en presencia de un acto por el cual se da inicio al procedimiento administrativo, en caso de que la validez del mismo sea declarada, lo procedente será que se declare una nulidad lisa y llana, toda vez que todo el procedimiento que se instaurado a partir de una orden que adolece de la debida fundamentación y motivación será nula por provenir de actos viciados, tal y como se desprende del siguiente criterio jurisprudencial, con número de registro 252103, de la Séptima Época, de los Tribunales Colegiados de Circuito, del Semanario Judicial de la Federación 121-126 Sexta Parte, página 280, en Materia Común que a la letra señala:

ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Séptima Epoca, Sexta Parte:

Volumen 82, página 16. Amparo directo 504/75. Montacargas de México, S.A. 8 de octubre de 1975. Unanimidad de votos Ponente: Guillermo Guzmán Orozco.

Volúmenes 121-126, página 246. Amparo directo 547/75. José Cobo Gómez y Carlos González Blanquel. 20 de enero de 1976. Unanimidad de votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Volúmenes 121-126, página 246. Amparo directo 651/75. Alfombras Mohawk de México, S.A. de C.V. 17 de febrero de 1976. Unanimidad de votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Volúmenes 121-126, página 246. Amparo directo 54/76. Productos Metálicos de Baja California, S.A. 23 de marzo de 1976. Unanimidad de votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Volúmenes 121-126, página 14. Amparo directo 301/78. Refaccionaria Maya, S.A. 18 de enero de 1979. Unanimidad de votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Nota: Por ejecutoria de fecha 17 de enero de 2007, la Primera Sala declaró improcedente la contradicción de tesis 75/2004-PS en que participó el presente criterio.

Genealogía:
Informe 1975, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, pág. 47.
Informe 1979, Tercera Parte, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis 13, página 39.

 

Podemos ampliar nuestra visión acerca de que estamos en presencia de un acto inválido, y por lo tanto nulo si tomamos en consideración que el artículo 6 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual a la letra señala:

 

Artículo 6.- La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en las fracciones I a X del artículo 3 de la presente Ley, producirá la nulidad del acto administrativo, la cual será declarada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo.

El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos.

En caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que la hubiere emitido u ordenado.

 

Sobre el carácter viciado de la orden y por ende de las actuaciones posteriores resulta aplicable el criterio esgrimido por el jurista mexicano Castrejon García, en su obra Derecho Administrativo Procesal, respecto a que "las irregularidades y vicios del acto administrativo dependen jurídicamente del enfrentamiento con su legalidad. Para ser más exactos, el vicio obedece al choque lesivo del acto administrativo en sus aspectos internos y externos, con el bloque de la legalidad."

 

Por otro lado no podemos dejar de señalar que las visitas de inspección o domiciliaras, así como las ordenes que las motivan, si bien es cierto se tratan de una acto de ejercicio de facultades, podrá haber ocasiones en que las visitas derivan de una queja o denuncia por particulares, como resultado del incumplimiento de la normatividad y la afectación que sufren por el funcionamiento de un establecimiento o la operación de un negocio irregular, que en sentido estricto es un negocio ilegal, solo que esta última acepción sea tomada como delictiva, cuando no todo lo ilegal es delictivo, puede ser un incumplimiento administrativo pero no delictuoso.

 

Así entonces cuando exista una queja o denuncia la autoridad deberá de precisar en su orden que la misma tiene como motivo generador dicha queja, sin que sea necesario que otro particular exija una visita, ya que como vimos la orden de visita domiciliaria si bien tiene elementos en común con la orden de cateo no lo es el requerimiento de un tercero, mientras que la orden de cateo debe ser solicitada por el Ministerio Público, tal y como se desprende de los artículos 2º fracción III, 61 y 62 del Código Federal de Procedimientos Penales.

 

Para dar certeza al particular de la actuación de la autoridad administrativa, impidiendo con ello actuaciones discrecionales y lesivas al particular, contrarias al mandamiento constitucional; la orden de inspección deberá precisar que lugar y que se va a inspeccionar.

 

Por lo anterior, la autoridad tendrá la obligación de precisar la dirección, ubicación o coordenadas del lugar (entendido como espacio físico) que se vaya a inspeccionar, y de igual forma el inspector deberá de cerciorarse de que el lugar en donde se realiza la visita, es el mismo que el indicado en la orden, de otra manera estaríamos en presencia de un acto irregular y nulo, ya que se actuaría sin cumplir con las formalidades de ley.

 

Además deberá indicarse a la persona a la cual se dirige la orden, ya que de otra forma la autoridad administrativa podría acudir a cualquier lugar o con cualquier persona, de manera arbitraria.

 

A pesar de ello, no podemos dejar de señalar que si bien la orden debe de ir dirigida a una persona, la diligencia por si misma, no es necesario que se atienda con el dueño del establecimiento, tal y como se desprende de lo señalado en el artículo 64 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que a la letra establece:

 

Artículo 64.- Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de establecimientos objeto de verificación estarán obligados a permitir el acceso y dar facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de su labor.

 

De dicho numeral se desprende que la diligencia de verificación y por ende el levantamiento del acta circunstanciada correspondiente se puede realizar con quien se encuentre en el establecimiento, siempre y cuando tenga alguna relación directa con el mismo; aunque no por ello la orden puede emitirse sin que se designe a la persona a la que va dirigida, por lo cual es muy común que las ordenes se dirijan al propietario y/o poseedor del inmueble, así como al encargado o gerente de un establecimiento, ya que en lo que si no podría haber algún error sería en el nombre de la persona ya sea física o moral, ya que entonces si se estaría vulnerando la garantía constitucional.

 

Respecto a que debe de señalarse el objeto, es necesario indicar que deberá de precisarse que obligaciones son las que se verificaran, es decir, la legislación no solamente establece quien tiene facultades de investigar el cumplimiento de la ley, sino que a la vez establece obligaciones a los particulares, las cuales serán diferentes dependiendo de las actividades que se desarrollen, de ahí que se importante indicarle al particular cuales de las obligaciones le serán verificadas.

 

Ejemplo de ello son los siguientes criterios emitidos por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación; el primero de ellos con el número de registro 206396, de la Octava Época, Segunda Sala, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación 68, agosto de 1993, página 3, Tesis 2a./J. 7/93, en materia Administrativa, que a la letra señala:

ÓRDENES DE VISITA DOMICILIARIA, REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS. De conformidad con lo establecido por la fracción II del artículo 16 constitucional y por la fracción III del artículo 38 del Código Fiscal de la Federación, tratándose de las órdenes de visita que tengan por objeto verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, por un principio lógico y de seguridad jurídica, deben estar fundadas y motivadas y expresar el objeto o propósito de que se trate; requisitos para cuya completa satisfacción es necesario que se precisen en dichas órdenes, expresando por su nombre los impuestos de cuyo cumplimiento las autoridades fiscales pretenden verificar, pues ello permitirá que la persona visitada conozca cabalmente las obligaciones a su cargo que se van a revisar y que los visitadores se ajusten estrictamente a los renglones establecidos en la orden. Sólo mediante tal señalamiento, por tratarse de un acto de molestia para el gobernado, se cumple con el requerimiento del artículo 16 constitucional, consistente en que las visitas deben sujetarse a las formalidades previstas para los cateos, como es el señalar los objetos que se buscan, lo que, en tratándose de órdenes de visita se satisface al precisar por su nombre los impuestos de cuyo cumplimiento se trate. Adoptar el criterio contrario impediría, además, al gobernado cumplir con las obligaciones previstas en el artículo 45 del Código Fiscal de la Federación.

Contradicción de tesis. Varios 40/90. Entre la sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito y las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito. 19 de abril de 1993. Cinco votos. Ponente: Atanasio González Martínez. Secretario: Alfonso Soto Martínez.

Tesis de Jurisprudencia 7/93. Aprobada por la Segunda Sala de este alto Tribunal, en sesión privada de ocho de julio de mil novecientos noventa y tres, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Presidente Noé Castañón León, Atanasio González Martínez, Carlos de Silva Nava, José Manuel Villagordoa Lozano y Fausta Moreno Flores.

En tanto que el segundo de los criterios tiene el número de registro 197273, de la Novena Época, Segunda Sala, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta VI, Diciembre de 1997, página 333, Tesis 2a./j.59/97, en materia Administrativa, que a la letra señala:

 

ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA, SU OBJETO.- Acorde con lo previsto en el artículo 16 constitucional, así como con su interpretación realizada por esta Suprema Corte en las tesis jurisprudenciales cuyos rubros son: "VISITA DOMICILIARIA, ORDEN DE. REQUISITOS QUE DEBE SATISFACER." (tesis 183, página 126, Tomo III, Segunda Sala, compilación de 1995) y "ORDENES DE VISITA DOMICILIARIA, REQUISITOS QUE DEBEN CONTENER LAS." (tesis 509, página 367, Tomo III, Segunda Sala, compilación de 1995), que toman en consideración la tutela de la inviolabilidad del domicilio y la similitud establecida por el Constituyente, entre una orden de cateo y una de visita domiciliaria, cabe concluir que el objeto no sólo debe concebirse como propósito, intención, fin o designio, que de lugar a la facultad comprobatoria que tienen las autoridades correspondientes, sino también debe entenderse como cosa, elemento, tema o materia, esto es, lo que produce certidumbre en lo que se revisa; con base en esto último, el objeto de la orden de que se trata no debe ser general, sino determinado, para así dar seguridad al gobernado y, por ende, no dejarlo en estado de indefensión. Por tanto, la orden que realiza un listado de contribuciones o cualquier otro tipo de deberes fiscales que nada tengan que ver con la situación del contribuyente a quien va dirigida, la torna genérica, puesto que deja al arbitrio de los visitadores las facultades de comprobación, situación que puede dar pauta a abusos de autoridad, sin que obste a lo anterior la circunstancia de que el visitador únicamente revise las contribuciones a cargo del contribuyente como obligado tributario directo, porque en ese momento ya no se trata del contenido de la orden, sino del desarrollo de la visita, en la inteligencia de que la práctica de ésta debe sujetarse únicamente a lo señalado en la orden y no a la inversa. Esta conclusión, sin embargo, no debe llevarse al extremo de exigir a la autoridad que pormenorice o detalle el capitulado o las disposiciones de las leyes tributarias correspondientes, porque tal exageración provocaría que con una sola circunstancia que faltara, el objeto de la visita se consideraría impreciso, lo cual restringiría ilegalmente el uso de la facultad comprobatoria, situación que tampoco es la pretendida por esta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es necesario precisar que las anteriores consideraciones únicamente son válidas tratándose de órdenes de visita para contribuyentes registrados, pues sólo de ellos la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con su registro de alta, sabe que contribuciones están a su cargo, situación que es distinta de los casos de contribuyentes clandestinos, es decir, aquellos que no están inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes porque, en estos casos, la orden necesariamente debe ser general, pues no se sabe que contribuciones están a cargo del destinatario de la orden. También debe señalarse que las contribuciones a cargo del sujeto pasivo, no sólo conciernen a las materiales o de pago, sino igualmente a las formales o cualquier otro tipo de deber tributario y, por tanto, debe entenderse por obligado tributario, no solamente al causante o contribuyente propiamente dicho, sino también a los retenedores, responsables solidarios y cualquier otro sujeto que a virtud de las normas tributarias tengan que rendir cuentas al fisco.

 

Contradicción de Tesis 23/97. Entre las sustentadas por el Tercer y Quinto Tribunales Colegiados, ambos en Materia Administrativa, del Primer Circuito. 26 de septiembre de 1997. Unanimidad de 4 votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Edgar Humberto Muños Grajales.

 

Tesis de jurisprudencia 59/97. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión pública de 26 de septiembre de 1997, por unanimidad de 4 votos de los Ministros Juan Díaz Romero, Mariano Azuela Güitrón, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Presidente Genaro David Góngora Pimentel. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.

 

Una vez que hemos realizado un análisis sencillo, pero práctico acerca de los requisitos que debe reunir la orden de inspección, pasaremos a estudiar los dos últimos requisitos que establece el artículo 16 de la CPEUM, que son los relacionados con la realización de la visita.

 

Por ello podemos establecer que la orden es un acto administrativo previo, es decir, es el que prepara y da fundamento para que la autoridad pueda cumplir con su facultad de supervisar y verificar el cumplimiento de la legislación, siendo por lo tanto el levantamiento del acta un acto administrativo de ejecución, ya que es mediante la circunstanciación de la misma, como se desarrolla una facultad, máxime si tomamos en cuenta que la visita domiciliaria no es un acto que pueda cumplir de forma voluntaria el particular, sino que se trata precisamente de un acto de la autoridad, de ahí que consideremos que es correcto tenerlo como un acto de ejecución.

 

Respecto a los requisitos de la visita, como acto de ejecución, de la lectura del artículo 16 constitucional, se desprenden dos; el primero que se refiere a la circunstanciación de la visita en un acta, así como que la misma se realice en presencia de dos testigos, lo cual tiene como finalidad dar constancia de la legalidad y veracidad de la actuación, sobre todo dado el carácter de supra subordinación que existe entre el particular visitado y la autoridad que práctica la visita, es decir, son un medio de evitar abusos y excesos por parte de la autoridad.

 

Acerca del requisito de levantar un acta, así como al cumplimiento de la regulación y requisitos para la realización de las visitas de verificación, podemos considerar que tiene "un fin determinado, que se concretarán en el levantamiento de actas, que podrían servir de base a la incoación de un procedimiento, por lo general, sancionador".

 

De ahí la importancia de que tanto la orden como el acta de inspección, cumplan con todos y cada uno de los requisitos legales, ya que como lo señalamos en párrafos anteriores, en caso de que los mismos se encuentren afectos de alguna irregularidad, los mismos serán nulos y por ende la resolución que pudiera dictarse, sería susceptible de ser declarada nula por provenir de actos viciados.

 

Acerca del contenido que debe tener el acta que se levante con motivo de la visita de inspección, podemos estar a lo dispuesto por el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual a la letra señala:

 

Artículo 67.- En las actas se hará constar:

I. Nombre, denominación o razón social del visitado;

II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la diligencia;

III. Calle, número, población o colonia, teléfono u otra forma de comunicación disponible, municipio o delegación, código postal y entidad federativa en que se encuentre ubicado el lugar en que se practique la visita;

IV. Número y fecha del oficio de comisión que la motivó;

V. Nombre y cargo de la persona con quien se entendió la diligencia;

VI. Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos;

VII. Datos relativos a la actuación;

VIII. Declaración del visitado, si quisiera hacerla; y

IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia incluyendo los de quien la hubiere llevado a cabo. Si se negaren a firmar el visitado o su representante legal, ello no afectará la validez del acta, debiendo el verificador asentar la razón relativa.

 

Del contenido que debe tener el acta de la visita de inspección, se desprende en primer término que debe haber congruencia entre los datos de la orden y los datos del lugar que se inspecciona, ya que en caso de no ser así la actuación de la autoridad podrá ser calificada de discrecional y por supuesto de ilegal, ya que el sitio a inspeccionar lo estaría determinando el inspector y no el servidor público que emitió la orden, quien se supone tiene las facultades para ello.

 

No pasa desapercibo que el inspeccionado tiene derecho a recibir copia de la orden y del acta, ya que de otra manera se le dejaría en estado de indefensión para futuras actuaciones, ya que tiene el derecho de saber sobre qué y qué fue lo que se acentó en el acta.

 

Destaca por supuesto el señalamiento de los testigos de asistencia, dando cumplimiento al mandato constitucional, siendo importante señalar que de acuerdo a los criterios emitidos por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, los testigos deben ser ajenos a la autoridad (No. de Registro 168518, con el rubro ACTA DE VISITA DOMICILIARIA DE INSPECCIÓN Y VERIFICACIÓN, CARECE DE VALIDEZ CUANDO AL LEVANTARLA, LOS SERVIDORES PÚBLICOS DESIGNADOS PARA LA PRÁCTICA DE LA DILIGENCIA EN EL ACUERDO ADMINISTRATIVO QUE LA ORDENÓ, FUNGEN COMO TESTIGOS) y que en ocasiones podrá ser realizada con un solo testigo, siempre y cuando haya imposibilidad material para designar a otra persona y dicha circunstancia se haga constar en el acta respectiva.

 

Es de señalarse de igual forma, que en el acta el inspector o inspectores que la realicen, solamente podrán asentar los hechos que les consten, no debiendo hacer ninguna apreciación de carácter valorativo.

Términos en el Procedimiento Administrativo

De conformidad con lo establecido en el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda persona tiene el derecho a que cuando se vaya a realizar una afectación en su persona, propiedades o derechos sea mediante un juicio ante tribunales establecidos y en el cual se observen las formalidades del procedimiento.

 

Lo anterior no es otra cosa que la garantía de debido proceso, que se entiende de manera por demás sencilla como el derecho a ser oído y vencido en un juicio.

 

Pero además ese juicio debe reunir ciertas condiciones, como el tratarse de un procedimiento que sea llevado ante un organismo previamente establecido y cuya actuación cumpla con una serie de formalidades que le garanticen al particular que será sujeto a un proceso imparcial.

 

Dentro de las formalidades del procedimiento, tenemos que existe en primer término la de ser llamado a juicio, es decir, tiene derecho a que se le emplace, a efecto de que conozca quién y por qué se le está demandando.

 

Por supuesto tendrá derecho a presentar su contestación, a presentar pruebas y a que las mismas le sean admitidas y desahogadas; tendrá derecho a presentar sus alegatos, en virtud de las pruebas que se hubieran ofrecido, así como por supuesto a una resolución que se dicte apegada a derecho, en la cual se valoren sus pruebas y que por supuesto le deberá de ser notificada. Además debe de contar con la posibilidad de inconformarse en contra dicha resolución.

 

Si bien lo anterior en un sentido totalmente literal del artículo 14 de la CPEUM, es aplicable a los juicios, es decir a la actividad que desarrollan los órganos jurisdiccionales del Estado, lo cierto es que también resulta aplicable a los procedimientos que lleva a cabo la Administración Pública, en sus relaciones para verificar el cumplimiento de la legislación.

 

De igual forma además de las formalidades que deben cumplirse no puede perderse de vista lo establecido por párrafo segundo del artículo 17 de la propia CPEUM, el cual establece:

 

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

 

Es decir, el seguimiento del procedimiento esta sujeto a plazos y términos, ya que de otra manera el seguimiento y resolución de un asunto, podría quedar pendiente de atender negando con ello el acceso a la justicia o la defensa de los derechos más fundamentales de una persona.

 

De igual forma, la atención o el otorgamiento efectivo de la justicia, tiene que ver con una respuesta tal y como se desprende del artículo 8 de la CPEUM, dispositivo, que también en su párrafo segundo, establece la obligación de las autoridades de emitir una respuesta en breve término, el cual se ha interpretado en materia administrativa en un plazo no mayor a tres meses.

 

En ese sentido, cabe recordar que en caso de que la autoridad no presente una respuesta oportuna, la doctrina y la legislación han establecido y aceptado la aplicación de la figura del silencio administrativo, el cual con sus dos efectos, permite al particular conocer al menos de forma ficta, la "presunta" respuesta por parte de la autoridad.

 

Pero con independencia de la aplicación del Silencio Administrativo, ya sea en su modalidad de Negativo o afirmativa ficta, lo cierto es que la autoridad estatal, ya sea jurisdiccional y sobre todo la administrativa, encuentran su acción ceñida al cumplimiento de plazos y términos, ello con la finalidad de asegurar la debida atención al particular y evitar que sus derechos queden en entredicho de forma indefinida.

 

El tema del cumplimiento de los términos, cobra especial relevancia dentro de la administración pública, sobre todo cuando de la verificación del cumplimiento de la legislación se trata, es decir, de la realización de las visitas domiciliarias a que se refiere el artículo 16 Constitucional. Ya que en caso de que la autoridad no emita la resolución respecto de las presuntas irregularidades que se han observado y asentado en un acta además de no dar cumplimiento a su función de vigilar y procurar el cumplimiento de la ley, estaría dejando al particular en un estado de indefensión, ya que tendría un procedimiento abierto, que hasta podría ser utilizado como medida de coacción o impedimento para actos futuros.

 

Para evitar lo anterior dentro de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, encontramos que en el artículo 60 se prevé la figura de la Caducidad, dicho numeral a la letra señala:

 

Artículo 60.- En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la Administración Pública Federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración Pública Federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente Ley.

La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la Administración Pública Federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción.

Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.

 

En ese sentido la caducidad se debe entender como una inactividad procesal, que tendrá como consecuencia que las facultades de la autoridad para pronunciarse sobre el fondo de un asunto se pierdan.

 

Independientemente de que la caducidad puede ser considerada como un derecho de los particulares para que la autoridad resuelva dentro de los términos legales establecidos para ello, no podemos dejar de considerar adecuada la interpretación que sobre la caducidad, realiza el jurista mexicano Daniel Márquez, en su obra Los Procedimientos Administrativos Materialmente jurisdiccionales como Medio de Control en la Administración Pública, en donde nos señala que "la declaración de caducidad en los procedimientos oficiosos produciría dos efectos indeseados: por un lado, ocultaría la actuación negligente del servidor público encargado del tramitar el procedimiento; por el otro, la violación flagrante a la ley sin sanción al caducar el procedimiento en el cual se ventila."

 

Así las cosas, de acuerdo a lo establecido por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en particular del artículo 13 en donde se establece que en el procedimiento administrativo federal, resulta aplicable el principio de la celeridad, la autoridad administrativa, deberá en todo momento de procurara que sus actuaciones se cumplan dentro de los plazos y términos que establece dicha Ley o en su caso las demás disposiciones legales.

 

Por lo cual no podemos considerar adecuado que una autoridad administrativa, realice una visita de inspección, deje de actuar, una vez que haya transcurrido el término a que se refiere el artículo 68 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativa, es decir, que pasen los cinco días hábiles para que el inspeccionado realice observaciones; y deje un expediente abierto.

 

De igual forma no podemos tampoco considerar adecuado el hecho de que se exceda el término de la inactividad, y se pretenda de forma posterior emitir una resolución, como si el tiempo que se ha dejado de actuar no existiera, en perjuicio por supuesto de los derechos del particular.

 

En ese sentido me parece que se puede hacer una crítica a la actuación de diversas autoridades administrativas, que escudándose en diversos criterios jurisprudenciales, quieren justificar su actuación, argumentando que la caducidad es una figura que opera hasta que se ha notificado el acuerdo de alegatos.

 

Para muestra podemos estar al criterio emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la contradicción de tesis y que a la letra señala:

 

EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE, CÓMPUTO DEL PLAZO PARA QUE OPERE SUPLETORIAMENTE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y SANCIONADOR QUE AQUELLA LEY GENERAL ESTABLECE. Conforme al referido precepto legal, el procedimiento de inspección, vigilancia y sancionador que instrumenta oficiosamente la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales caduca a solicitud de parte interesada o de oficio, dentro de los 30 días contados a partir del vencimiento del plazo para que dicha Secretaría emita su resolución (20 días siguientes a aquel en que se tengan por recibidos los alegatos del infractor o al en que transcurra el término para presentarlos), no pudiendo empezar a contarse antes, por más que el indicado órgano de la Administración Pública Federal centralizado no emita ni notifique las resoluciones previas conforme a las formalidades exigidas en los artículos del 167 al 168 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en atención a que constituyen normas que carecen de sanción para el caso de incumplimiento; además de que para la actualización de la caducidad en el procedimiento de que se trata, debe acudirse a ella con las restricciones necesarias del caso previstas en la propia ley, es decir, debe realizarse una interpretación de la caducidad de forma limitada, en la medida en que aquel procedimiento se insta para salvaguardar derechos ambientales, elevados a rango constitucional. Por consiguiente, no será sino hasta que se colmen los extremos previstos en el último párrafo del citado artículo 60 cuando se consume la caducidad de la facultad de dictar resolución en el procedimiento en cuestión, en razón de que es éste el que expresamente prevé la extinción de la potestad autoritaria como sanción a su inactividad y establece las condiciones para que opere.

 

Contradicción de tesis 62/2011.- entre las sustentantes por los Tribunales Colegiados Séptimo y Octavo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.- 23 de marzo de 2011.- Mayoría de 4 votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos.- Ponente: Sergio A. Valls Hernández.- Secretario: José Álvaro Vargas Ornelas.

 

LICENCIADO MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ, SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que en términos de lo dispuesto por el punto octavo del Acuerdo General 1/2007 de trece de junio de dos mil siete, emitido por la Segunda Sala, modificado el uno de septiembre de dos mil diez; y 78, fracción XXVIII, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el rubro y texto de la anterior jurisprudencia fueron aprobados en sesión privada del trece de abril de dos mil once.- México, Distrito Federal, a trece de abril de dos mil once.- Doy fe.

 

Del anterior criterio se desprende, al menos para la materia ambiental y en los procedimientos que se regulan por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que la caducidad solamente operará una vez que se haya emitido el acuerdo de alegatos, y que los plazos para emitir la resolución, 40 días hábiles, hayan fenecido.

 

Al respecto es de señalarse que no podemos considerar que dicho criterio cumpla con la garantía de debido, proceso, ya que si bien es cierto, por una lado establece que deben cumplirse todas las etapas del procedimiento, por el otro, le permite, consideramos de forma por demás indebida, a la autoridad resolver un asunto a pesar de que haya incurrido en una inactividad procesal, bajo el simple argumento de que las disposiciones que fijan términos para las actuaciones de la autoridad no tiene sanción alguna.

 

Sobre todo si consideramos que el debido proceso no solamente implica que se cumplan las formalidades del procedimiento, sino que además se haga dentro de los términos legales establecidos y en ese sentido podemos estar a lo que el jurista colombiano Jaime Orlando Santofimio G. señala en su obra "Acto Administrativo. Procedimiento, Eficacia y Validez", respecto al Principio de Legalidad, ya que se trata de "la conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial. En este sentido, debemos observar un doble proceso de sometimiento de los órganos administrativos al Derecho; el primero implicaría un acatamiento inmediato al conglomerado normativo y de principios que rigen de manera amplia y/o particular el actuar del engranaje estatal; el segundo, como lo señala Vedel, sería la sumisión, de igual modo inmediata y obligatoria, a las normas y reglas que ella misma ha elaborado."

 

En ese sentido, consideramos que es inadecuado el criterio de que la Caducidad opera hasta que se haya notificado el acuerdo de alegatos, desconociendo de un plumazo, la inactividad de la autoridad, a pesar de que su actuación, como lo hemos señalado se rige según el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, bajo el principio de economía y celeridad.

 

También consideramos que si bien es cierto, lo que mueve a la autoridad, según, el criterio es el interés general dado el daño ambiental que se pudiera causar y que debe ser sancionado, tampoco puede soslayarse que si en verdad se actuara en nombre del interés general, la resolución tendría que dictarse dentro de los términos establecidos, o antes bien, adelantar hasta donde lo permitan las circunstancias los tiempos del proceso. Es decir, resulta totalmente un contrasentido que escudándose bajo el interés general se pretenda justificar un retardo innecesario en las actuaciones de la autoridad.

 

No cabe duda que la caducidad es una figura procesal que pretende dar seguridad ante la inactividad procesal, pero ello tampoco implica, que los términos para su conteo y aplicación, deban de quedar al arbitrio de la autoridad, aún y cuando se actuara dentro de los márgenes de la prescripción de las facultades para sancionar (artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo).

 

Establecer que la caducidad, es decir, la existencia de un procedimiento abierto pero inactivo, por más de un año, solo podrá operar hasta la notificación de los alegatos, le permitiría a la autoridad dentro de un amplio margen de 5 años, ejercer indebidamente presión a los particulares o tenerlos cautivos sin que se determine efectivamente su situación jurídica.

 

Pero lo peor sería que cuando un particular pretendiera hacer valer la caducidad del procedimiento, la autoridad determine que ella no opera, y que si bien hay inactividad, lo mejor sería dictar una resolución donde se determinará que ese argumento no aplica, pero que la autoridad deberá quizá hasta emplazar o en su caso emitir un acuerdo de alegatos, cuando los plazos de inactividad son mayores a tres meses pero no se exceden de los cinco años.

 

Así como la positiva ficta es una figura que la autoridad administrativa se niega a reconocer en su perjuicio, también debería de evitar por todos los medios legales a su alcance la configuración de la caducidad, es decir, deberá de resolver en tiempo y forma todos y cada uno de los asuntos que son de su conocimiento, evitando la inactividad procesal, cuando esta le sea imputable a la misma autoridad.

 

Es más, nos parece que en caso de inactividad y de que operara la caducidad de un procedimiento, las autoridades deberían de ser sancionadas en los términos del artículo 8 fracción V de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el cual a la letra señala:

 

ARTÍCULO 8.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

V.- Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos;

 

Lo anterior en virtud de que si en un procedimiento opera la caducidad, ello implica que el servidor público encargado de emitir la resolución, no esta atendiendo la documentación a su cargo y no le esta dando el trato y seguimiento que a la misma corresponde, lo que se estima encuadra en una utilización indebida de la documentación que tiene encomendada, ya que no la atendió de conformidad con los plazos que la Ley le establece.

 

A pesar de lo anterior, también debemos señalar en descargo de la autoridad, la falta de personal, que en muchas ocasiones tiene para la atención de los asuntos, pero de ninguna manera se puede considerar que ello sea en perjuicio del gobernado, antes aún ello debería de ser entonces un motivo para que la Administración Pública adecuara las normas que regulan sus términos o sus estructuras administrativas.