viernes, 26 de agosto de 2011

Negativa Ficta y Zona Federal Marítimo Terrestre

De conformidad con párrafo primero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM), corresponde a la Nación el dominio de la tierra y el agua que se encuentre dentro del territorio nacional.

Para regular dicha propiedad el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad que le establece la fracción XXX del artículo 73 constitucional, expidió la Ley General de Bienes Nacionales, la cual tal y como se establece en su artículo 1º es el ordenamiento legal que refiere de forma específica los bienes de la Nación, así como la regulación de su aprovechamiento.

Dentro de los bienes que se consideración de la Nación, de conformidad con el artículo 3 fracción II de la Ley General de Bienes Nacionales (en adelante LGBN) en relación con el artículo 7 del mismo ordenamiento, en particular en su fracción V; se encuentra la Zona Federal Marítimo Terrestre.

La Zona Federal Marítimo Terrestre, se entiende en términos del artículo 119 de la LGBN, como la franja de veinte metros de ancho que se ubica contigua a las playas.

Es decir, para la debida determinación de la Zona Federal Marítimo Terrestre (en adelante ZOFEMAT), debemos establecer que se entiende por playas, para lo cual se debe estar a lo dispuesto por el artículo 7, fracción IV de la propia LGBN, que a la letra señala:


 

IV.- Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los límites de mayor reflujo hasta los límites de mayor flujo anuales;


 

Luego entonces a partir de la línea que se determina por la marea más alta, se empezarán a contar los 20 metros que conforman la ZOFEMAT, siendo la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la facultada para determinar la ZOFEMAT, de conformidad con el artículo 119 último párrafo de la LGBN, en relación con el artículo 32 bis fracciones VIII y XLI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como 1º, 2º fracción XXII, 5 fracción XXXV y 30 fracciones I y IX del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; a través de la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros.

Una vez que se haya realizado la delimitación de la ZOFEMAT, la misma podrá ser concesionada a los particulares para su utilización, tal y como se encuentra previsto por los artículos 8 y 123 de la LGBN así como 24 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar.

El trámite para la obtención de una concesión para la utilización u ocupación de la ZOFEMAT, se rige por lo dispuesto en el artículo 26 del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar (en adelante Reglamento de ZOFEMAT).

Así las cosas las solicitudes se deberán de presentar ante la SEMARNAT, en particular como ya hemos señalado, ante la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros.

Las solicitudes de conformidad con el citado artículo 26 del Reglamento de ZOFEMAT, deberán de contener los datos de identificación del solicitante (nombre, nacionalidad, domicilio, en su caso acta constitutiva o acta de nacimiento); plano relativo a la zona respecto de la cual se realiza la solicitud, mismo que deberá de ser una poligonal cerrada, con las coordenadas geográficas, precisando los puntos de localización más importantes; precisar el uso que se dará al área solicitada; si el aprovechamiento es para explotación de materiales, se deberán indicar las características de los mismos, el volumen de extracción, valor comercial y el uso al que se destinaran; si se realizarán obras para instalaciones se deberán anexar planos y memorias descriptivas de las obras; si ya existen obras construidas por el solicitante se deberán presentar los mismos requisitos que para la realización de obras, más un acta de reversión de inmuebles a favor de la Federación; precisar el monto de la inversión que se realizará; constancias de autoridades estatales o municipales para acreditar el uso de suelo de la zona y el término por el cual se solicita la concesión.

Con relación al término de la concesión, debemos de recordar que la LGBN establece que las concesiones de bienes de dominio público serán hasta por 50 años, en tanto que en lo particular el Reglamento de ZOFEMAT, establece en su artículo 25 que podrán ser hasta por 20 años cuando se realice una inversión superior a 200 mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Por lo anterior, podemos establecer que los particulares podrán solicitar las concesiones hasta por 50 años, y en el supuesto de que la autoridad la otorgue por un lapso menor deberá de motivar su determinación de conformidad con el artículo 3 fracción V de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Una vez que se presenta la solicitud de concesión por parte del particular, la autoridad deberá de verificar que se reúnan todos los requisitos, ya que en caso contrario, deberá prevenir al interesado para que en un término de treinta días subsane las deficiencias que tenga su solicitud, y en el supuesto de no cumplir con todos los requisitos una vez que ha sido prevenido, la autoridad podrá tener por no presentada la solicitud, determinación que por supuesto deberá de ser notificada al particular de forma personal en los términos del artículo 35 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En caso de que la solicitud reúna todos los requisitos, de conformidad con el párrafo in fine del artículo 26 del Reglamento de ZOFEMAT, la autoridad administrativa tendrá un término de treinta días para resolver y notificar al particular por escrito.

Por lo anterior, y en atención a la aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de conformidad con sus artículos 1º y 2º, en las solicitudes que se presenten para la concesión de la Zona Federal Marítimo Terrestre y cuando no se emita la respuesta dentro del término señalado en el citado artículo 26 del Reglamento de ZOFEMAT, el particular deberá de estar a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es decir, que en su solicitud se ha configurado la figura del Silencio Administrativo, en su modalidad de Negativa Ficta.

En consecuencia y para la adecuada defensa de sus derechos, los particulares que hayan presentado solicitud de concesión, podrán interponer el Juicio de Nulidad, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en términos de lo dispuesto por el artículo 14 fracción XIV de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Así las cosas no basta para pretender acreditar un derecho sobre la ZOFEMAT, la simple presentación de una solicitud de concesión (aún y cuando la misma se haya solicitado hace más de 6 meses), ya que el particular al no recibir la respuesta correspondiente por parte de la SEMARNAT a través de su Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros, tiene a su alcance la interposición del Juicio de Nulidad en los términos antes señalados, lo cual si bien no acredita que cuente con la concesión, si por lo menos que está realizando los trámites necesarios para su obtención, aunque con ello solamente acredita que se tiene la perspectiva de un derecho, ni siquiera podemos hablar que se trate de un derecho adquirido a favor del particular; ya que la simple presentación de una solicitud no obliga a la autoridad a expedir a su favor la concesión y aún así no pasa desapercibido que para ello existe un orden de prelación previsto en el artículo 24 del Reglamento de ZOFEMAT.

En consecuencia, y en atención a la posibilidad de impugnar la falta de respuesta a la solicitud de concesión, podemos señalar que en los procedimientos de inspección y vigilancia instaurados por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en materia de ZOFEMAT, cuando se emplace a los particulares por no contar con el título de concesión para el uso de la Zona Federal Marítimo Terrestre, no puede considerarse como atenuante el que se exhiba la solicitud de la concesión y mucho menos que se presenten comprobantes de pago ante las autoridades municipales, ya que el pago es una obligación que se deriva de contar con el título de concesión y ello no implica que se cuente con la autorización del Estado para ocupar un bien de uso común. En consecuencia la multa que se imponga será procedente en términos de lo dispuesto por el artículo 74 fracción I en relación con el artículo 35 del Reglamento de ZOFEMAT.


 

jueves, 25 de agosto de 2011

La Prevención en el Procedimiento Administrativo

Si bien el procedimiento administrativo de carácter federal es la serie de etapas mediante las cuales la autoridad prepara la emisión de un acto administrativo, y por ende, el mismo en apego a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe de cumplir con ciertas formalidades a efecto de preservar las garantías de los gobernados, pero sobre todo, para ceñir la actividad estatal al principio de legalidad, no podemos pasar por alto el hecho de que el mismo, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se rige por el principio de economía.

De acuerdo con la doctrina, por economía procesal, podemos entender lo siguiente:

  • Que el acceso y la impartición de justicia no está sujeta a cobro alguno, es decir, que los gobernados no deben pagar al Estado por el inicio o la substanciación de un procedimiento.
  • Que para la resolución de los procedimientos implique el menor número de acciones o en su caso evitar las innecesarias, que no solamente retrasan las determinaciones, sino que además pueden encarecer los procedimientos en perjuicio del particular.
  • Si se permite la realización de actos innecesarios se genera una extensión en los tiempos de respuesta o de resolución, lo que impide dar cumplimiento a la garantía de seguridad jurídica, contenida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos respecto a una justicia pronta y expedita.

Por lo anterior, podemos considerar que la economía procesal implica un ahorro de tiempo, dinero así como de energía.

Lo anterior lo encontramos particularmente previsto en el artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que a la letra señala:

Artículo 15.- La Administración Pública Federal no podrá exigir más formalidades que las expresamente previstas en la ley.


 

Las promociones deberán hacerse por escrito en el que se precisará el nombre, denominación o razón social de quién o quiénes promuevan, en su caso de su representante legal, domicilio para recibir notificaciones, así como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas, la petición que se formula, los hechos o razones que dan motivo a la petición, el órgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisión. El escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá su huella digital.


 

El promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad, así como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos.


 

De la transcripción anterior, se desprende del párrafo primero que la autoridad, en apego al principio de economía procesal, no podrá solicitar al particular que cumpla con más requisitos que los previstos por la ley.

A pesar de ello, tampoco pasa desapercibido que el gobernado cuando actúe ante la autoridad tendrá que acreditar dos cuestiones fundamentales, primero su interés jurídico y segundo su personalidad, sobre todo cuando se actúa en nombre y representación de otra persona, tal y como lo permite lo establecido en el artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Por ello, cuando algún escrito no reúna estos dos requisitos, la autoridad a efecto de preservar el derecho de petición del gobernado y no dejarlo en estado de indefensión, deberá de prevenirlo a efecto de que subsane las omisiones en que hubiera incurrido en su trámite, tal y como se dispone por el artículo 17-A de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En ese sentido la prevención tiene como finalidad que el particular pueda corregir sus errores y por lo tanto se le garantiza su acceso a la justicia, sobre todo tomando en consideración que si bien el particular podrá acudir asesorado por un Licenciado en Derecho, también podrá actuar por su propio derecho, de ahí que el procedimiento deba ser sencillo y estar al alcance de cualquier persona.

Lo anterior cobra importancia sobre todo al momento de que el particular interpone el recurso de revisión, previsto por el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Si bien el recurrente tiene la obligación de señalar cual es el acto impugnado, lo cierto es que del mismo debe desprenderse una afectación a sus derechos, ya que de otra forma la impugnación no tendría ninguna validez, toda vez que la misma se entiende como un medio de defensa del particular frente a una actuación del Estado que se presume irregular, recalcando el hecho de que tal actuación es considerada por el particular como presuntamente irregular, ya que todo acto administrativo se presume valido de conformidad con el artículo 8 de la citada ley Federal de Procedimiento Administrativo (en adelante LFPA).

En ese sentido el particular tiene la obligación de acreditar su interés jurídico y por lo tanto la afectación que se le genera (art. 86 f. IV de la LFPA), ello con independencia de que se acredite la personalidad del promoverte.

Si lo anterior no se realizará el medio de impugnación no podrá ser atendido por el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto, ya que el medio de impugnación intentado podrá ser desechado (artículos 88 fracción II y 89 fracción II de la LFPA).

Pero si nos ciñéramos a la literalidad de la ley, y no se realizara la prevención, entonces la autoridad encargada de vigilar la legalidad de los actos emitidos, estaría impidiendo el acceso a la justicia, y por ende vulnerando la garantía de seguridad jurídica.

Si bien la legislación permite el desechamiento de plano cuando el recurso no reúna los requisitos de personalidad e interés jurídico, en términos de los artículo 88 y 89 de la LFPA, lo cierto es que en apego al artículo 17-A, se estima que debe prevenirse a favor del recurrente, ya que el Recurso de Revisión es el primer medio de defensa del particular en contra de la actividad irregular del Estado.

Lo anterior de acuerdo con el criterio emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el número de registro 196512, de la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VII, Abril de 1998, página 124, Tesis P.XXXVII/98, que a la letra señala:

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 88 DE LA LEY FEDERAL QUE LO REGULA, VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA AL ESTABLECER EL DESECHAMIENTO, SIN PREVIO REQUERIMIENTO, DEL RECURSO DE REVISIÓN, COMO CONSECUENCIA DE LAS OMISIONES FORMALES DEL ESCRITO RELATIVO. Para cumplir con la garantía de audiencia consagrada en el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben atenderse dos aspectos, uno de forma y otro de fondo. El primero comprende los medios establecidos en el propio texto constitucional constituidos por la existencia de un juicio seguido ante tribunales previamente establecidos en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. El segundo constituye el contenido, espíritu o fin último que persigue la garantía, que es el de evitar que se deje en estado de indefensión al posible afectado con el acto privativo o en situación que afecte gravemente sus defensas. De ese modo, los medios o formas para cumplir debidamente con el derecho fundamental de defensa deben facilitarse al gobernado de manera que no se produzca un estado de indefensión, erigiéndose en formalidades esenciales las que lo garanticen. Por consiguiente, la regulación del procedimiento que rige al recurso de revisión en sede administrativa, acorde con esos requisitos, debe contener condiciones que faciliten al particular la aportación de los elementos en que funde su derecho para sostener la ilegalidad de un acto administrativo, de manera que si la norma procedimental no establece la prevención al gobernado para que se regularice el recurso y, además, prevé una consecuencia desproporcionada a la omisión formal en que incurre el gobernado, como lo es tenerlo por no interpuesto y desecharlo, cuando no se haya acompañado la documentación que acredite la personalidad del recurrente, como acontece en el artículo 88, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tal procedimiento es violatorio de la garantía de audiencia, en tanto que se aparta de los principios fundamentales que norman el debido proceso legal, pues rompe el equilibrio procesal entre las partes al impedir al particular defenderse en contra del acto administrativo y probar la argumentada ilegalidad.

Amparo en revisión 2745/96. Papelería Dakota, S.A. de C.V. 17 de febrero de 1998. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Miguel Ángel Ramírez González.

Amparo en revisión 665/97. Schlumberger Offshore Services (México) N.V. 17 de febrero de 1998. Once votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: José Pablo Pérez Villalba.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el treinta de marzo en curso, aprobó, con el número XXXVII/1998, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a treinta de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

Por lo anteriormente señalado, la autoridad administrativa, con independencia de que se trate del procedimiento administrativo o de la tramitación del recurso de revisión, para dar cumplimiento a la garantía de seguridad jurídica de los gobernados, siempre que un escrito presentado ante ella no reúna los requisitos que establece la legislación, en el caso que nos ocupa, no acreditar la personalidad o el interés jurídico, deberá de prevenir al particular para que subsane su error, ya que de otra forma la garantía de acceso a la justicia sería nula.


 

miércoles, 17 de agosto de 2011

LA COMPETENCIA ESTATAL Y MUNICIPAL EN MATERIA DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE (ESTADOS DE CHIHUAHUA Y JALISCO)


 

Es obvio que el Estado, cumple con diversas actividades encaminadas a dar cumplimiento a su fin, es decir, a lograr la satisfacción de las necesidades de los gobernados, así como a regular la vida del hombre en sociedad de igual manera que diversos aspectos de su vida, entre los que se encuentran los políticos, culturales, sociales y por supuesto los económicos.

Para lograr lo anterior, y en razón de la estructura que tiene el Estado mexicano, y por la existencia de tres niveles de gobierno, es necesario que los mismos se coordinen para lograr regular debidamente alguna actividad.

Entre las actividades que regula el Estado Mexicano se encuentran aquellas que causen una afectación ambiental, sobre todo porque podemos considerar que se trata de una cuestión de orden público e interés general, ya que cualquier afectación al medio ambiente tendrá repercusiones sobre todas las personas, aunado al hecho de que la protección al medio ambiente es un derecho de toda persona previsto por el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el cual implica ya no solamente una "perspectiva de protección del medio por normas administrativas, sino considerando que el disfrute por parte de las personas de un medio ambiente adecuado es un derecho fundamental que debe ser garantizado por el Estado."

Por lo anterior, es que todas las actividades que tienen una relación con el medio ambiente, ya sea porque pueden tener efectos negativos sobre el mismo (contaminación) o por que impliquen el aprovechamiento de los recursos naturales como medio de subsistencia del hombre, requieren ser reguladas.

En el caso de México, se han ido desarrollando a partir de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación de 1971, diversos instrumentos jurídicos encaminados a regular ese derecho previsto por el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero también a regular actividades del hombre relacionadas con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.

Todos los ordenamientos que hasta el momento existen en materia ambiental, a saber la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA), la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, tienen como característica el ser leyes generales.

Al respecto debemos recordar que el artículo 73 fracción XXIX G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Congreso de la Unión tendrá facultades para legislar respecto de la concurrencia de las autoridades federales, locales y municipales en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Acerca de la concurrencia, el maestro Enrique Quiróz Acosta refiere que debemos tomar en consideración que de acuerdo al "sistema jurídico de los Estados Unidos de América, encontramos que se denomina facultades concurrentes a aquellas que están atribuidas a la federación para legislar en una materia determinada; pero que la federación no ha ejercido, y en tanto no la ejerza, es aceptable jurídicamente que legislen y apliquen las entidades federativas en su respectivo territorio"
; sin embargo, a pesar de lo establecido al respecto en la Constitución Mexicana en materia ambiental, sería importante señalar que no estaríamos en presencia de facultades concurrentes, sino coincidentes, ya que como señalamos tenemos Leyes Generales, las cuales establecen facultades tanto para la Federación, como para las entidades federativas y los municipios, y es respecto de estos dos últimos niveles de gobierno que los Congresos Locales podrán expedir su legislación.

Es decir, podemos referir que las facultades que se establecen en las llamadas leyes marco (las cuales no evitan la actividad legislativa, sino que sientan las bases de la materia que se pretende regular, la cual se confiere a los estados en nuestro caso particular, así como a la autoridad administrativa, que mediante reglamentos las desarrollara ampliamente) que existen en materia ambiental, son coincidentes ya que estas son ejercidas de forma simultanea por la Federación y las entidades federativas, respecto de las cuales se "prevé cierta prevalencia de la federación respecto de las entidades federativas, porque en las facultades coincidentes una Ley General expedida por el Congreso de la Unión define hacia el interior de la materia, el ámbito de la federación y el de las entidades federativas".

En ese sentido es correcto considerar que nuestras Leyes Generales, establecen facultades coincidentes, pero que permiten su reglamentación por parte de la autoridad administrativa, al menos a nivel federal, así como su regulación particular, dentro de los límites establecidos por parte de los congresos locales.

A pesar de que desde el punto de vista de la doctrin en el caso particular de la materia ambiental estamos en presencia de facultades coincidentes, lo cierto es que en México, se les denomina concurrentes y de esa forma se reconocen, tal y como se desprende del siguiente criterio jurisprudencial P./J.142/2001 emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el registro número 187982, correspondiente a la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XV, Enero de 2002, página 1042, que a la letra señala:


 

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.", también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado "facultades concurrentes", entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecutivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy seis de diciembre en curso, aprobó, con el número 142/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a seis de diciembre de dos mil uno.


 

Como hemos señalado en materia ambiental dentro del sistema jurídico mexicano tenemos 4 leyes generales relacionadas con la materia ambiental, las cuales de acuerdo a lo que hemos señalado en los párrafos anteriores, hacen una distribución de competencias entre la federación, las entidades federativas y los municipios, estableciendo para estos dos últimos niveles de gobierno los principios bajo los cuales los Congresos Locales, podrán expedir la legislación local y municipal.

Así las cosas, y por tratarse de un tema por demás amplio, el presente estudio lo vamos a centrar en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), así como en la competencia local y municipal que se establece en los estados de Chihuahua y Jalisco.

La LGEEPA, establece los principios de la política ambiental en el artículo 1º, el cual por supuesto será la base para que los Congresos Locales expidan su legislación.

El Capítulo II Distribución de Competencias y Coordinación, del Título Primero Disposiciones Generales de la citada Ley General que comprende de los artículos 4 al 14 bis, establece la distribución de competencias entre la Federación, los estados, Distrito Federal y los municipios.

Para efectos del presente trabajo es importante destacar lo dispuesto por los artículos 7 y 8, los cuales establecen cuales serán las facultades de las entidades federativas y de los municipios, en tanto que de conformidad con el artículo 9, dada su naturaleza jurídica y forma de organización, al Distrito Federal le corresponden las facultades previstas en los dos numerales antes referidos. Para que tanto los estados como el Distrito Federal y los municipios, puedan ejercer sus facultades, el artículo 10 establece que los Congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal expedirán las leyes reglamentarias para ello.

Sobre la participación de las entidades federativas y los municipios para legislar en materia ambiental, además de la facultad que les concede el artículo 10 de la LGEEPA, y de la "concurrencia" que se señala en el artículo 73 fracción XXIX-G de la CPEUM, podemos considerar adecuado el señalamiento realizado por el Dr. Barragán Barragán en su artículo "Concurrencia de Facultades en Materia de Medio Ambiente", en donde indica que "al tratar de aplicar a las materias de medio ambiente la doctrina sobre el tema de la concurrencia de facultades, es la ausencia de prohibiciones para los estados; es, si lo vemos desde otra perspectiva, la ausencia de la asignación expresa y exclusiva de competencia a favor de las autoridades federales".

Independientemente de cómo se pretenda denominar el tipo de facultades que se regulan por medio de las "Leyes Marco", no podemos dejar de considerar que se trata de disposiciones que no agotan el tema y en consecuencia dejan subsistentes ordenamientos jurídicos previos o que en su caso determinan la creación de nuevas leyes que regulan tomando en consideración las previsiones generales que estas contienen. Lo anterior se debe principalmente a que mediante leyes generales se pueden establecer disposiciones "que regulan los elementos y efectos ambientales desde una perspectiva que considera al ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema."

En cumplimiento de lo establecido por el citado artículo 10 de la LGEEPA, tenemos que en el Estado de Chihuahua, el Congreso Local legisló sobre la materia ambiental, decretando la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, la cual fue promulgada por el Gobernador mediante publicación en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua, Número 46 del ocho de junio de dos mil cinco.

Dicha ley local, retoma los principios y las facultades que se establecen a nivel federal a través de la LGEEPA, aunado al hecho de que en el artículo 7 establece las facultades que en dicha materia tendrá el ejecutivo estatal y que por supuesto están conforme a lo señalado en el artículo 7 de la citada Ley General. Respecto a las facultades de los municipios, el artículo 9 de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, prevé cuales serán, mismas que resultan estar en correlación con las previstas por el artículo 8º de la LGEEPA.

Por lo que hace al Estado de Jalisco, y su legislación en materia ambiental, tenemos que la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual fue decretada por el Congreso Estatal de Jalisco, en ejercicio de las facultades referidas por el artículo 10 de la LGEEPA, y publicada en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco", el día 06 de junio de 1989.

Respecto de la legislación del Estado de Jalisco es de señalarse que las facultades del Estado y de los municipios se establecen de manera genérica en el artículo 5, pero en los artículos 6 y 8 ya se establece la división de facultades entre las autoridades locales y las municipales.

Por lo anterior podemos señalar que en el caso de Jalisco, pareciera que inicialmente no hay una distinción entre las facultades del gobierno estatal y municipal, y por lo tanto podríamos hablar de la existencia de una verdadera concurrencia, sin embargo lo cierto es que al analizar la ley, y en particular los artículos 6 y 8, se establece la división de las facultades entre dichos niveles de gobierno, las cuales son particulares y específicas para cada uno.

Es de destacarse que tanto en la legislación general (federal), y las leyes estatales, se establece que las facultades podrán ser ejercidas por los otros niveles de gobierno, en particular los inferiores en virtud de los convenios de coordinación que se firmen entre ellos.

Al analizar las facultades que establece la LGEEPA, tanto para la federación, como los estados, el Distrito Federal y los municipios, así como las que se establecen en lo particular por las legislaciones de los Estados de Chihuahua y Jalisco, encontramos que tienen facultades muy similares, pero que están debidamente especificadas, un ejemplo de lo anterior es la contaminación de la atmosfera, así como lo referente al manejo de los residuos.

En el caso de la atmosfera, es de señalarse que de acuerdo con el artículo 5 fracción XII de la LGEEPA, la federación a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Procuraduría Federal de la Protección al Ambiente (PROFEPA), tiene facultad para regula la contaminación de la atmosfera, proveniente de todo tipo de fuentes emisoras, cuando sean fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal.

De lo anterior tenemos que respecto de la atmosfera la contaminación proviene de fuentes fijas y móviles, las cuales se clasificaran además en federales, locales y municipales dependiendo de la autoridad que tenga competencia para supervisarlas, lo cual se establece en la legislación. Para determinar lo anterior debemos estar a lo dispuesto en el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera.

En ese sentido el artículo 6 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de Contaminación de la Atmósfera, establece:


 

Fuente fija: Es toda instalación establecida en un sólo lugar, que tenga como finalidad desarrollar operaciones o procesos industriales, comerciales, de servicios o actividades que generen o puedan generar emisiones contaminantes a la atmósfera.

Fuente móvil: Aviones, helicópteros, ferrocarriles, tranvías, tractocamiones, autobuses integrales, camiones, automóviles, motocicletas, embarcaciones, equipo y maquinarias no fijos con motores de combustión y similares, que con motivo de su operación generen o puedan generar emisiones contaminantes a la atmósfera.


 

Es importante señalar que las fuentes fijas de contaminación atmosférica, se pueden clasificar en "sencillas cuentan con una chimenea. Las múltiples tienen dos o más ductos por los que se descargan emisiones que provienen de un único proceso"

Para la determinación de cuales fuentes le corresponden a la Federación, cuales al nivel local y cuales al municipio debemos analizar lo dispuesto en las facultades ya no solamente de los artículos 5 y 6 de la LGEEPA, sino remitirnos a lo dispuesto en el Reglamento de la LGEEPA en materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, el cual es sus artículos 3º y 4º detalla las facultades entre la federación, las entidades y municipios.

La contaminación a la atmosfera, es un asunto complejo, ya que como establecimos se refiere a fuentes fijas y móviles, por lo que para analizar adecuadamente las facultades "coincidentes" entre los niveles de gobierno en México, podemos enfocarnos a las fuentes móviles, y en consecuencia cobra especial importancia lo establecido en el artículo 8º del citado Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, el cual establece que serán facultades de la Federación a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, las siguientes:


 

I.- Autorizar el establecimiento de centros de verificación obligatoria de los vehículos del transporte público federal;

II.- Establecer el programa para la verificación de los vehículos del transporte público federal;

III.- Llevar el registro de los centros de verificación obligatoria de los vehículos del transporte público federal;

IV.- Determinar las tarifas que regirán en la prestación de los servicios de verificación obligatoria que lleven a cabo los centros autorizados en los términos del Reglamento; y

V.- Expedir las calcomanías de baja emisión previstas en el Reglamento.


 

En consecuencia, tenemos que la contaminación a la atmosfera es una materia "concurrente", ya que en su regulación y control participarán los tres niveles de gobierno que hay en México, lo cual además al ser un campo de aplicación muy amplio, ha generado una distinción aún en cuanto al mismo objeto, y no puede pasarse por alto que una de las principales fuentes de contaminación y de emisión de gases, muchos de ellos de efecto invernadero y por ende de los más perjudiciales para el medio ambiente, son los vehículos automotores.

Así los estados tendrán facultades para regular el transporte, o más bien las emisiones de vehículos que presten servicios locales de transporte, de acuerdo con la fracción IV del artículo 4º del Reglamento antes referido, el cual a la letra dispone:


 

ARTÍCULO 4o.- Compete a las Entidades Federativas y Municipios, en el ámbito de sus circunscripciones territoriales y conforme a la distribución de atribuciones que se establezca en las leyes locales, los asuntos señalados en el artículo 6o. de la Ley y en especial:


IV.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales


 

En ese tenor encontramos que la Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, establece en su artículo 7 las facultades del gobierno local, y en particular nos establece en su fracción VII que:


 

VII. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera generada por fuentes industriales, agroindustriales, agrícolas y de servicios, o por aquellas que no sean de jurisdicción municipal o federal;


 

En el caso en particular que nos ocupa, los vehículos de transporte federal serán regulados por la federación, por lo cual los demás vehículos serán entendidos como fuentes móviles de jurisdicción estatal, pero aún nos falta establecer cuáles son las facultades de los municipios, al menos por lo que hace al Estado de Chihuahua, en ese sentido el artículo 9 de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua establece que los municipios serán la autoridad competente para:


 

VI. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera, generada por fuentes fijas que funcionan como establecimientos mercantiles o de servicios, fuentes naturales, quemas y fuentes móviles, excepto del transporte federal;

VII. La verificación del cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental y de las Normas Técnicas Ecológicas Estatales, mediante el establecimiento y operación de sistemas de verificación, relativas a la emisión máxima permisible de contaminantes a la atmósfera, generada por fuentes fijas que funcionan como establecimientos mercantiles o de servicios y de las fuentes móviles, excepto el transporte federal;

VIII. El establecimiento de medidas para retirar de la circulación, los vehículos automotores que rebasen los límites máximos permisibles de emisiones contaminantes a la atmósfera, que fijen los reglamentos, las Normas Oficiales Mexicanas en materia ambiental y las Normas Técnicas Ecológicas Estatales aplicables;

IX. El otorgamiento de las concesiones para el establecimiento y operación de sistemas de verificación vehicular, cumpliéndose previamente con los requisitos que señale la normatividad aplicable;

X. La puesta en práctica de medidas de inspección, medición y evaluación, para evitar que los niveles de concentración de contaminantes en la atmósfera emitidos por los vehículos automotores, rebasen los límites máximos permisibles que determinen los reglamentos, las Normas Oficiales Mexicanas y las Normas Técnicas Ecológicas Estatales aplicables;


 

De las disposiciones anteriores, podemos afirmar ya con toda exactitud, al menos por lo que hace a la legislación en el Estado de Chihuahua, que la regulación de la contaminación a la atmosfera de fuentes móviles, en particular de todo vehículo que no tenga como actividad el transporte federal, será estatal, en cuanto a su coordinación y determinación de límites y normas, pero su aplicación será de carácter municipal, siendo esta autoridad de acuerdo a las facultades que le corresponden, la más importante en la prevención y control de la contaminación a la atmósfera por fuentes móviles.

Respecto del Estado de Jalisco, debemos acudir a lo establecido en su Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que en el artículo 5º establece que las facultades que tendrán en materia de contaminación a la atmósfera el estado y los municipios de manera genérica serán en el ámbito de sus competencias territoriales, las siguientes:


 

Artículo 5º. Compete al gobierno del estado y a los gobiernos municipales, en la esfera de competencia local, conforme a la distribución de atribuciones que se establece en la presente ley, y lo que dispongan otros ordenamientos, así como los convenios de coordinación que al efecto se firmen:


V. La prevención y el control de la contaminación de la atmósfera, generada en zonas o por fuentes emisoras de jurisdicción local;

VI. El establecimiento de las medidas para hacer efectiva la prohibición de emisiones contaminantes que rebasen los niveles máximos permisibles, salvo en las zonas o en los casos de fuentes emisoras de jurisdicción federal;


 

Sobre la distinción de facultades entre los niveles de gobierno local y municipal, el primero de ellos se establece en el artículo 6 de dicho ordenamiento, en el cual se establece que la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable del Gobierno del Estado de Jalisco será competente para:


 

IV. Proponer la normatividad reglamentaria y criterios ambientales estatales, que deberán observarse en la aplicación de la política ambiental del estado, el ordenamiento ecológico local, la prevención y disminución de la contaminación ambiental de la entidad, la protección ambiental de las áreas naturales y aguas de jurisdicción estatal y las concesionadas por la federación, con la participación que, en su caso, corresponda a los gobiernos municipales;

X. Formular y, en su caso, desarrollar programas para prevenir, controlar y reducir la contaminación de la atmósfera, suelo y aguas, generada en el territorio del estado, por fuentes fijas y móviles y, en el ámbito de su competencia vigilar su cumplimiento;


 

Por lo que hace a los municipios del Estado de Jalisco, tenemos que de conformidad con la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en particular del artículo 8, en materia de contaminación a la atmósfera, tendrán facultades para:


 

X. Vigilar el cumplimiento de la legislación estatal en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera generada por fuentes fijas y móviles de jurisdicción local cuya competencia no esté reservada a la federación, así como el aprovechamiento de los recursos naturales, como lo prevén las leyes correspondientes de la materia;


 

Con relación a las facultades de los municipios del Estado de Chihuahua, podemos establecer que los de Jalisco tienen facultades mucho menores, ya que no se establece nada relacionado con los centros de verificación de emisiones a la atmosfera, pero ello solo puede ser en apariencia, ya que remite a la legislación estatal en la materia, en donde encontramos la existencia de un Reglamento para el Programa de Afinación Controlada en el Estado de Jalisco, en virtud del cual se establece la regulación para controlar las emisiones de vehículos automotores a la atmósfera, y cuya aplicación si bien recae en una Comisión Estatal de Ecología, lo cierto es que los municipios participan en la regulación para el establecimiento de los talleres que aplicaran los sistemas de control de emisiones y la entrega de los hologramas correspondientes.

Eso es por lo que hace al control de emisiones de fuentes móviles, pero como señalamos anteriormente la contaminación a la atmósfera también proviene de fuentes fijas, las cuales por supuesto también están sujetas al control de la autoridad, pero dependerá de sus condiciones y características, determinar el nivel de la autoridad que regulará su actividad.

De acuerdo con la LGEEPA, la Federación tendrá competencia en materia de contaminación a la atmósfera la siguiente:


 

ARTÍCULO 111.- Para controlar, reducir o evitar la contaminación de la atmósfera, la Secretaría tendrá las siguientes facultades:

I.- Expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan la calidad ambiental de las distintas áreas, zonas o regiones del territorio nacional, con base en los valores de concentración máxima permisible para la salud pública de contaminantes en el ambiente, determinados por la Secretaría de Salud;

II.- Integrar y mantener actualizado el inventario de las fuentes emisoras de contaminantes a la atmósfera de jurisdicción federal, y coordinarse con los gobiernos locales para la integración del inventario nacional y los regionales correspondientes;

III.- Expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan por contaminante y por fuente de contaminación, los niveles máximos permisibles de emisión de olores, gases así como de partículas sólidas y líquidas a la atmósfera provenientes de fuentes fijas y móviles;

IV.- Formular y aplicar programas para la reducción de emisión de contaminantes a la atmósfera, con base en la calidad del aire que se determine para cada área, zona o región del territorio nacional. Dichos programas deberán prever los objetivos que se pretende alcanzar, los plazos correspondientes y los mecanismos para su instrumentación;

V.- Promover y apoyar técnicamente a los gobiernos locales en la formulación y aplicación de programas de gestión de calidad del aire, que tengan por objeto el cumplimiento de la normatividad aplicable;

VI.- Requerir a los responsables de la operación de fuentes fijas de jurisdicción federal, el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la presente Ley, su reglamento y en las normas oficiales mexicanas respectivas;

VII.- Expedir las normas oficiales mexicanas para el establecimiento y operación de los sistemas de monitoreo de la calidad del aire;

VIII.- Expedir las normas oficiales mexicanas para la certificación por la autoridad competente, de los niveles de emisión de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes determinadas;

IX.- Expedir, en coordinación con la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, las normas oficiales mexicanas que establezcan los niveles máximos permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera, provenientes de vehículos automotores nuevos en planta y de vehículos automotores en circulación, considerando los valores de concentración máxima permisible para el ser humano de contaminantes en el ambiente, determinados por la Secretaría de Salud;

X.- Definir niveles máximos permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera por fuentes, áreas, zonas o regiones, de tal manera que no se rebasen las capacidades de asimilación de las cuencas atmosféricas y se cumplan las normas oficiales mexicanas de calidad del aire;

XI.- Promover en coordinación con las autoridades competentes, de conformidad con las disposiciones que resulten aplicables, sistemas de derechos transferibles de emisión de contaminantes a la atmósfera;

XII.- Aprobar los programas de gestión de calidad del aire elaborados por los gobiernos locales para el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas respectivas;

XIII.- Promover ante los responsables de la operación de fuentes contaminantes, la aplicación de nuevas tecnologías, con el propósito de reducir sus emisiones a la atmósfera, y

XIV.- Expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan las previsiones a que deberá sujetarse la operación de fuentes fijas que emitan contaminantes a la atmósfera, en casos de contingencias y emergencias ambientales.


 

De la lectura del artículo anterior nos percatamos que la Federación, es la que determina la política que de manera general deberá de aplicarse respecto a los contaminantes a la atmósfera, pero lo que se delimita es el ámbito de acción, destacando que a la Federación se le limita a las fuentes de jurisdicción federal, dejando a salvo para los estados y los municipios la regulación de aquellas fuentes de contaminación que no sean consideradas como federales, para saber cuales son las fuentes fijas de jurisdicción federal, debemos estar a lo dispuesto en el artículo 111 Bis de la LGEEPA, el cual a la letra señala:


 

ARTÍCULO 111 BIS.- Para la operación y funcionamiento de las fuentes fijas de jurisdicción federal que emitan o puedan emitir olores, gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, se requerirá autorización de la Secretaría.

Para los efectos a que se refiere esta Ley, se consideran fuentes fijas de jurisdicción federal, las industrias química, del petróleo y petroquímica, de pinturas y tintas, automotriz, de celulosa y papel, metalúrgica, del vidrio, de generación de energía eléctrica, del asbesto, cementera y calera y de tratamiento de residuos peligrosos.

El reglamento que al efecto se expida determinará los subsectores específicos pertenecientes a cada uno de los sectores industriales antes señalados, cuyos establecimientos se sujetarán a las disposiciones de la legislación federal, en lo que se refiere a la emisión de contaminantes a la atmósfera.


 

De acuerdo al numeral anteriormente trascrito, para establecer adecuadamente cuales son las fuentes fijas de jurisdicción federal y por ende, por eliminación o aplicando el criterio de la competencia residual que se establece de manera general en el artículo 124 de la CPEUM, debemos remitirnos al Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, que en su artículo 11 establece lo siguiente:


 

ARTÍCULO 11.- Para los efectos del Reglamento se consideran:

I.- Zonas de Jurisdicción Federal, las señaladas en las disposiciones aplicables y, en especial las siguientes:

a) Los sitios ocupados por todas las instalaciones de las terminales de transporte público federal, terrestre, aéreo y acuático;

b) Los parques industriales localizados en bienes del dominio público de la Federación; en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales; y

c) La zona Federal marítimo-terrestre

II.- Fuentes de Jurisdicción Federal;

a) Las instalaciones, obras o actividades industriales, comerciales y de servicios que realicen las dependencias y entidades de la administración Pública Federal, en los términos de la ley orgánica de la Administración Pública Federal;

b) La industria del asbesto, así como la prevista en la fracción III del artículo 29 de la Ley;

e) La industria que se localice en la zona conurbada del Distrito Federal;

d) Las obras o actividades localizadas en un Estado, cuyas emisiones a la atmósfera contaminen o afecten el equilibrio ecológico de otro u otros Estados, cuando así lo determine la Secretaría o lo solicite a la Federación el Estado afectado por las emisiones contaminantes a la atmósfera.

e) Las obras o actividades localizadas en el territorio nacional que puedan afectar el equilibrio ecológico de otros países;

f) Los vehículos automotores hasta en tanto no salgan de la planta de producción;

g) El transporte público federal; y

h) Aquellas que por su naturaleza y complejidad requieran la intervención federal.


 

Pero además debemos acudir al artículo 17- Bis del Reglamento referido, que en concordancia con el numeral 111-Bis de la LGEEPA, detalla cuales actividades industriales se consideran como fuentes de jurisdicción federal, el cual si bien es importante para el presente trabajo, dada su extensión se agrega como Anexo 1.

Asimismo, de acuerdo con el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y Control de la Contaminación a la Atmósfera, los Estados y los municipios tendrán las siguientes facultades:


 

ARTÍCULO 112.- En materia de prevención y control de la contaminación atmosférica, los gobiernos de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de conformidad con la distribución de atribuciones establecida en los artículos 7o., 8o. y 9o. de esta Ley, así como con la legislación local en la materia:

I.- Controlarán la contaminación del aire en los bienes y zonas de jurisdicción local, así como en fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, comerciales y de servicios, siempre que no estén comprendidos en el artículo 111 BIS de esta Ley;

II.- Aplicarán los criterios generales para la protección a la atmósfera en los planes de desarrollo urbano de su competencia, definiendo las zonas en que sea permitida la instalación de industrias contaminantes;

III.- Requerirán a los responsables de la operación de fuentes fijas de jurisdicción local, el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de la presente Ley y en las normas oficiales mexicanas respectivas;

IV.- Integrarán y mantendrán actualizado el inventario de fuentes de contaminación;

V. Establecerán y operarán sistemas de verificación de emisiones de automotores en circulación;

VI.- Establecerán y operarán, con el apoyo técnico, en su caso, de la Secretaría, sistemas de monitoreo de la calidad del aire. Los gobiernos locales remitirán a la Secretaría los reportes locales de monitoreo atmosférico, a fin de que aquélla los integre al Sistema Nacional de Información Ambiental;

VII. Establecerán requisitos y procedimientos para regular las emisiones del transporte público, excepto el federal, y las medidas de tránsito, y en su caso, la suspensión de circulación, en casos graves de contaminación;

VIII. Tomarán las medidas preventivas necesarias para evitar contingencias ambientales por contaminación atmosférica;

IX. Elaborarán los informes sobre el estado del medio ambiente en la entidad o municipio correspondiente, que convengan con la Secretaría a través de los acuerdos de coordinación que se celebren;

X.- Impondrán sanciones y medidas por infracciones a las leyes que al efecto expidan las legislaturas locales, o a los bandos y reglamentos de policía y buen gobierno que expidan los ayuntamientos, de acuerdo con esta Ley;

XI.- Formularán y aplicarán, con base en las normas oficiales mexicanas que expida la Federación para establecer la calidad ambiental en el territorio nacional, programas de gestión de calidad del aire, y

XII.- Ejercerán las demás facultades que les confieren las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.


 

Por lo que hace a la legislación del Estado de Chihuahua, la competencia del gobierno local así como de los municipios respecto de fuentes fijas de contaminación a la atmósfera, la misma se determina principalmente en los artículos 96 y 97 de su Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Chihuahua, los que a la letra refieren:


 

ARTÍCULO 96. Corresponde al Estado, por conducto de la Secretaría, la prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales.

ARTÍCULO 97. Corresponde a los municipios la aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica, generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes de la atmósfera provenientes de fuentes móviles, que no sean consideraras de competencia federal.


 

De los citados preceptos se desprende que el estado conocerá de establecimientos industriales, siempre y cuando no sean de los señalados como de jurisdicción federal, en tanto que los municipios tendrán competencia respecto de establecimientos mercantiles y de servicios, con la condición de que no sean de competencia federal, por lo cual cobra importancia de nueva cuenta lo establecido en la LGEEPA, así como el artículo 17-Bis de su Reglamento en Materia de Prevención y Contaminación a la Atmósfera (Anexo 1).

Por lo que hace a la competencia del estado de Jalisco, así como de sus municipios, su Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece que:


 

Artículo 72. La Secretaría y los gobiernos municipales, en materia de contaminación atmosférica, en el ámbito de sus respectivas competencias:

I. Llevarán a cabo las acciones de prevención y control de la contaminación del aire en bienes y zonas de jurisdicción local;

II. Aplicarán los criterios generales para la protección de la atmósfera, en las declaratorias de usos, destinos, reservas y provisiones, definiendo las zonas en que será permitida la instalación de industrias potencialmente contaminantes;

III. Convendrán y, de resultar necesario, ordenarán a quienes realicen actividades contaminantes, la instalación de equipos o sistemas de control de emisiones, cuando se trate de actividades de jurisdicción local, y promoverán, ante la federación, dicha instalación, en los casos de jurisdicción federal, cuando se rebasen los límites establecidos en las normas oficiales mexicanas correspondientes;

IV. Integrarán y mantendrán actualizado el inventario de fuentes fijas de contaminación ambiental;

V. Establecerán y operarán sistemas de verificación de emisiones de fuentes fijas y móviles de jurisdicción local, en el ámbito de sus respectivas competencias;

VI. Establecerán y operarán con el apoyo técnico, en su caso, de la federación, sistemas de monitoreo de la calidad del aire. Dichos sistemas deberán contar con dictamen técnico previo de la autoridad federal. Asimismo, aportarán los reportes locales del monitoreo a la información nacional, cuya integración está a cargo de la federación;

VII. Establecerán programas de verificación vehicular dirigidos al transporte público y a los vehículos de uso particular, con carácter de obligatorio; los programas deberán contener lineamientos para:

a) La autorización de los establecimientos que brinden los servicios de verificación vehicular oficial; y

b) El cumplimiento del programa por parte de los propietarios de vehículos automotores.

VIII. Establecerán las medidas preventivas necesarias para evitar contingencias ambientales por contaminación atmosférica;

IX. Elaborarán los informes sobre la situación del medio ambiente en el estado y los municipios que convengan con la federación, a través de los acuerdos de coordinación que se celebren; y

X. Ejercerán las demás facultades que les confieran las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.


 

Artículo 74. En materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera, los gobiernos municipales, de conformidad con la distribución de competencias establecida en la presente ley, además de las atribuciones previstas en el artículo 72, tendrán las siguientes:

I. La aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera, para controlar la contaminación del aire en los bienes y zonas de su jurisdicción, así como en las fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, comerciales y de servicios, establecidos en su jurisdicción, siempre que su regulación no se encuentre reservada a la federación;

II. Vigilar e inspeccionar la operación de fuentes fijas de jurisdicción local, para asegurar el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de la presente ley y las normas oficiales mexicanas respectivas; y

III. Mediante el procedimiento administrativo previsto en esta ley, imponer las sanciones y medidas que correspondan por infracciones a las disposiciones de éste ordenamiento y sus reglamentos, o a los bandos y reglamentos de policía y buen gobierno que se expidan de acuerdo con esta ley.


 

De los artículos anteriores, se desprende que las facultades de los municipios están debidamente establecidas, en tanto que para las autoridades locales de Jalisco, al igual que en el caso del Estado de Chihuahua, debemos acudir al sistema de eliminación para establecer sus facultades.

Si bien nuestro estudio se limitó al análisis de la legislación en dos entidades federativas, consideramos importante indicar que para determinar con exactitud cuales son las facultades en materia ambiental de los municipios, no debe pasarse por alto que en algunos estados de la República, además de las disposiciones de las Constituciones Locales, existen leyes orgánicas municipales, las cuales nos ayudarían a establecer la competencia de forma precisa.


 


 

CONCLUSIONES


 

PRIMERA.- Para la debida atención de los asuntos que son competencia del Estado, este requiere de la participación de los tres niveles de gobierno, ya que con ello se garantiza el cumplimiento de su finalidad.

SEGUNDA.- El derecho previsto por el artículo 4º párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de orden e interés público, por lo cual requiere de la intervención del Estado para regular las actividades de los gobernados.

TERCERA.- El artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé la concurrencia de los tres niveles de gobierno en cuestiones de carácter ambiental.

CUARTA.- Para la doctrina y por las características que tiene en México el sistema de competencias en materia ambiental de los tres niveles de gobierno, lo más adecuado sería hablar de coincidencia y no de concurrencia, a pesar de la disposición constitucional y el criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación.

QUINTA.- La materia ambiental en México, y de acuerdo a lo establecido en el artículo 73 fracción XXIX-G de la CPEUM, se regula a partir de leyes generales, también denominadas "marco", siendo las mismas la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley General de Vida Silvestre; la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.

SEXTA.- En virtud de la existencia de Leyes Generales en Materia Ambiental, los Congresos locales tendrán facultades para legislar al respecto, pero de acuerdo a la política y a las atribuciones que se establecen en dichas Leyes.

SÉPTIMA.- Como consecuencia de la facultad de los Congresos Locales para legislar en materia ambiental, en particular en materia de contaminación a la atmósfera, los estados podrán actuar dentro del marco de las Leyes Generales, pero de acuerdo a las disposiciones específicas que existan en su estado.

OCTAVA.- En ejercicio de la facultad "concurrente" en materia ambiental, los Congresos de los Estados de Chihuahua y Jalisco, han expedido sus ordenamientos estatales de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, acordes a los principios establecidos en las leyes marco y precisando las facultades de sus autoridades locales y municipios.

NOVENA.- En materia de prevención y control de la contaminación a la atmósfera, las fuentes de contaminación se clasifican en fijas y móviles, las cuales a su vez pueden ser federales, locales o municipales.

DÉCIMA.- Las fuentes móviles de carácter federal, son los que realicen servicios de transporte de carácter federal y su regulación esta a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, los demás vehículos serán de competencia local, en tanto que a los municipios les corresponde regular el funcionamiento de los centros de verificación, desde el punto de vista de establecimientos mercantiles.

DÉCIMA PRIMERA.- Por lo que hace a las fuentes fijas, las de carácter industrial y que se encuentren entre las precisadas por el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Prevención y Control de la Contaminación a la Atmósfera serán federales, las que no sean referidas en dicho listado se entenderán estatales; mientras que la de carácter comercial o mercantil, serán consideradas municipales.

viernes, 12 de agosto de 2011

Trato Digno

La Ley General de Vida Silvestre, principal ordenamiento que regula el aprovechamiento de la fauna silvestre en México, en sus artículos 29 y 30 establece:


 

Artículo 29. Los Municipios, las Entidades Federativas y la Federación, adoptarán las medidas de trato digno y respetuoso para evitar o disminuir la tensión, sufrimiento, traumatismo y dolor que se pudiera ocasionar a los ejemplares de fauna silvestre durante su aprovechamiento, traslado, exhibición, cuarentena, entrenamiento, comercialización y sacrificio.


 

Artículo 30. El aprovechamiento de la fauna silvestre se llevará a cabo de manera que se eviten o disminuyan los daños a la fauna silvestre mencionados en el artículo anterior. Queda estrictamente prohibido todo acto de crueldad en contra de la fauna silvestre, en los términos de esta Ley y las normas que de ella deriven.


 

Lo anterior cobra importancia, ya que el artículo 4º de la citada Ley General, establece que es deber de todos los habitantes del país la conservación de la vida silvestre (incluida la fauna), por lo cual se prohíbe la realización de actos de destrucción, daños o perturbación, en perjuicio de los intereses de la Nación.

La importancia de la fauna silvestre, se debe a que como recursos naturales su utilización debe ser de forma racional y sustentable, aunado a que como parte del medio ambiente, se encuentra protegidos de forma indirecta mediante el derecho de toda persona previsto en el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Pero además no podemos pasar por alto que la fauna silvestres es un bien de la nación, tal y como de desprende de lo dispuesto por el artículo 27, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que para su aprovechamiento requieren de concesión, autorización o permiso.

Así las cosas y de acuerdo con los artículos que hemos señalado de la Ley General de Vida Silvestre, cuando un ejemplar de vida silvestre sea maltratado o se le tenga en condiciones que no sean las propicias para su desarrollo la autoridad ambiental (la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en ejercicio de las facultades que le corresponden de conformidad con los artículos 17 y 32 Bis fracciones I y V de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 1º, 4, 5 fracciones VIII y IX y 9 fracciones XIX y XXI de la Ley General de Vida Silvestre; 1, 2 fracción XXXI inciso c), 40 y 118 fracciones I, V y X del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales), podrá determinar y realizar el aseguramiento del ejemplar o ejemplares de vida silvestre maltratados o que estén en condiciones no aptas para ello, de conformidad con lo señalado en el artículo 117 fracción I de la Ley General de Vida Silvestre.

Al respecto es de precisar que si bien de la lectura del artículo 29 no se desprende que entre las actividades se indique la posesión (sin fines de comercialización o exhibición), sí se encuentra contemplado el aprovechamiento, dentro del cual podemos ubicar a la posesión de los ejemplares de vida silvestre.

En consecuencia, y con la finalidad de proteger la integridad de los ejemplares de vida silvestre, cuando la autoridad tenga conocimiento y acredite (mediante la realización de una visita domiciliaria) que un ejemplar de vida silvestre es maltratado o que las condiciones en que vive no son las adecuadas, podrá determinar su aseguramiento, por supuesto motivando debidamente el sentido de su determinación y una vez cumplido con el procedimiento administrativo correspondiente, decretar el decomiso de dichos ejemplares a efecto de evitar que sigan sufriendo.

El aseguramiento de los ejemplares de vida silvestre, procederá en términos de lo dispuesto por el artículo 117 fracción I de la Ley General de Vida silvestre, el cual a la letra establece:

Artículo 117. Cuando exista riesgo inminente de daño o deterioro grave a la vida silvestre o a su hábitat, la Secretaría, fundada y motivadamente, ordenará la aplicación de una o más de las siguientes medidas de seguridad:


 

I. El aseguramiento precautorio de los ejemplares, partes y derivados de las especies que correspondan, así como de los bienes, vehículos, utensilios, herramientas, equipo y cualquier instrumento directamente relacionado con la acción u omisión que origine la imposición de esta medida.


 

Aunado a lo anterior, el aseguramiento se estima procedente ya que el artículo 119 de la Ley en estudio establece en sus fracciones IV y VII que el aseguramiento se podrá imponer cuando el aprovechamiento de ejemplares se realice en contravención a las disposiciones de la Ley, así como cuando existan faltas relacionadas con el trato digno y respetuoso de dichos ejemplares.

Dicho aseguramiento tendrá como finalidad por supuesto, que el ejemplar o ejemplares de vida silvestre sean trasladados a un lugar en el cual sus condiciones sean las adecuadas y el trato que reciban sea digno y respetuoso de conformidad con lo señalado en el citado artículo 29 de la Ley General de Vida Silvestre.

Por lo anterior, la autoridad podrá remitir los ejemplares asegurados a Unidades para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS), instituciones o personas que cuentan con las condiciones de seguridad y cuidado para los mismos.

Podemos señalar que la función de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, no solamente se limita a verificar la legal procedencia de los ejemplares de vida silvestre, es decir, no basta que un particular tenga sus papeles en regla, sino que además debe acreditar que el trato y las condiciones en que tiene al ejemplar son las propicias para la subsistencia del mismo.

En ese sentido, si bien por disposición legal, cuyo cumplimiento no esta en discusión, toda persona que posea uno o varios ejemplares de vida silvestre, debe acreditar su legal procedencia y en caso contrario, antes de proceder al aseguramiento, deberá de verificarse el estado en que se encuentran, ya que si gozan de buena salud y son objeto de un buen trato, deberá de apoyarse en su caso a la regularización de su posesión, ya que no en todas las ocasiones se tiene un lugar de destino adecuado para los ejemplares asegurados y mucho menos para los decomisados, ello recordando que de acuerdo con el artículo 120 podrá designarse depositarios.

Lo anterior no puede considerarse que sea un acto que esté permitiendo o promoviendo el tráfico ilegal de especies, ya que la posesión deberá de regularizarse, además de que tendrá que acreditarse la adecuada atención y trato a los ejemplares.


 


 


 


 


 


 

jueves, 11 de agosto de 2011

Régimen Jurídico de la Fauna Silvestre

Para estar en posibilidades de determinar con precisión cual es el Régimen Jurídico que tiene la Fauna Silvestre en nuestro país, es necesario establecer en primer término qué se debe de entender por recursos naturales, a efecto de ir particularizando nuestro objeto de estudio. En ese sentido podemos considerar que los recursos naturales son "todo medio de subsistencia de las gentes (sic), que éstas obtienen directamente de la naturaleza", de la definición anterior, podemos establecer que se trata de todos aquellos bienes que no son generados por la actividad del hombre, es decir, que se generan de forma autónoma por la naturaleza, pero que ayudan o sirven para satisfacer alguna necesidad del hombre, por lo tanto están sujetos a su explotación, uso y comercialización.

Si entendemos el carácter de los recursos naturales como satisfactores de las necesidades del hombre, entonces resulta necesario que a efecto de preservar la vida del hombre, dichos recursos sean protegidos; pero además dicha protección es resultado no solamente de la relación directa con el hombre (como medios de subsistencia), sino que deben ser protegidos y preservados por ser integrantes del medio ambiente y parte fundamental del mismo, en razón de las diversas y múltiples interacciones que se desarrollan en el mismo. Lo anterior bajo la concepción del equilibrio ecológico, es decir, el desarrollo normal de las interacciones entre los diversos seres vivos y los demás elementos del ambiente.

Sobre las características de los recursos naturales, podemos establecer que se clasifican en renovables y no renovables, siendo los primeros aquellos que se regeneran en un plazo más o menos corto de tiempo y que pueden volver a ser explotados, en tanto que los no renovables, son aquellos que para su formación se requiere el transcurso de millones de años y ciertas condiciones que hacen difícil o muy lenta se renovación.

En el caso particular de la fauna, podemos establecer que se trata de recursos naturales renovables, lo anterior dado su proceso natural de desarrollo (nacimiento, crecimiento, reproducción y muerte), a pesar de ello, la acción del hombre ha afectado las cadenas evolutivas, ya sea eliminando eslabones o cambiando su hábitat, provocando con ello una disminución en las poblaciones o la desaparición de especies.

Independientemente del carácter renovable o no de los recursos naturales, dada su importancia para el hombre como satisfactores o como integrantes del medio ambiente y que permiten la existencia de ciertas condiciones propicias para la vida humana en optimas condiciones, es importante su protección y sobre todo su preservación, dada la aplicación del principio de desarrollo sustentable, sobre el que se construye todo el Derecho ambiental.

Desde el punto de vista legal, encontramos que la protección de los recursos naturales (incluida la fauna) se encuentra prevista, en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual bajo la idea de la supremacía constitucional establece las bases de todo el sistema legal mexicano; lo anterior es así ya que el artículo 27 constitucional en su párrafo tercero, establece que el Estado podrá imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el orden público, que no son otra cosa que restricciones al derecho a la propiedad; además de que podrá regular el aprovechamiento de los recursos naturales, susceptibles de apropiación con la finalidad de cuidar su conservación o lograr el desarrollo equilibrado del país; para ello dictará las medidas que sean necesarias para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como evitar la destrucción de los elementos naturales.

A partir de la disposición constitucional, vamos a encontrar que en el sistema jurídico mexicano se han desarrollado y establecido a través de distintos ordenamientos los principios reguladores de distintos aspectos del medio ambiente, tendientes a lograr una protección integral del mismo; así, se ha establecido una protección especial para cada recurso natural, en atención a los problemas específicos que tiene cada uno de ellos.

En ese sentido podemos señalar que en la Constitución (principalmente en los artículos 4º y 27), se encuentran establecidos los principios del Derecho ambiental como son el derecho "al desarrollo sostenible, el deber del Estado y de la sociedad de proteger el medio ambiente, el deber de proteger ciertos componentes específicos del medio ambiente, la regulación de ciertas actividades, la protección del patrimonio cultural, el derecho a un medio ambiente adecuado y las garantías de dicho derecho, el deber de accionar en defensa de los intereses ambientales, la responsabilidad por el daño ambiental, el derecho de participación de la sociedad y el derecho de información".

Lo anterior resulta correcto, si tomamos como referencia la opinión del Dr. Soto Flores, acerca del contenido y desarrollo constitucional del Derecho Ambiental, en su artículo Derecho Ambiental Mexicano y Derecho Comparado, contenido en la obra colectiva Temas Selectos de derecho ambiental, publicada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México en colaboración con la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en la cual señala:

"Respecto del artículo 27 de la constitución, es conveniente mencionar que en agosto de 1987 se reformó su párrafo tercero, para hacer referencia a la protección del equilibrio ecológico. A partir de la reforma de dicho párrafo se contempla el derecho de la nación de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, y de regular, en beneficio social, "el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación", para cuidar de su conservación. De esta manera, queda abierta la posibilidad de dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y constituir adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación y crecimiento de los centros de población; y "para preservar y restaurar el equilibrio ecológico".

Por su contenido, consideramos que esta reforma estuvo encaminada por una parte a restringir el ejercicio del derecho de propiedad, cuando éste ocasionara daños o lesionara derechos ajenos y a la vez incidiera en los recursos naturales; pero también nos percatamos de que a partir de este momento el contenido de esta y otras normas comienza a basarse en criterios de carácter científico y técnico para orientarlas hacia la conservación y mejor utilización de los recursos naturales, permitiendo su aprovechamiento y también su renovación."


 

Por lo anterior, y a partir del contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encontramos que se establecen las líneas generales sobre el aprovechamiento de los recursos naturales, dentro de los cuales como hemos precisado en líneas anteriores, se encuentra la fauna silvestre.

En consecuencia, de los principios derivados de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podemos establecer que a los recursos naturales les son aplicables en general la regulación de su aprovechamiento, lo anterior queda establecido en el artículo 1º fracción IV de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que a la letra señala:


 

ARTÍCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:


IV.- La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas;


 

Si bien la fracción IV, se refiere a la biodiversidad y a las Áreas Naturales Protegidas, al hacer referencia al primer concepto señalado, incluye por supuesto a la multitud de ejemplares de fauna silvestre que existen en el país y que deben ser protegidos, ya que varias especies en México, son consideradas endémicas.

Respecto al régimen jurídico de la fauna silvestre, cabe destacar que toda vez que la misma por sus características se encuentra contemplada dentro de los recursos naturales, es decir, que de manera natural se desarrolla sin la intervención del hombre, podemos establecer que se trata de bienes de dominio público, bajo la idea de que son bienes de uso común, ya que si bien cualquier persona puede hacer uso de los mismos, para ello requerirá de concesión, autorización o permiso; lo anterior de conformidad con el artículo 8 de la Ley General de Bienes Nacionales que a la letra establece:


 


ARTÍCULO 8.- Todos los habitantes de la República pueden usar los bienes de uso común, sin más restricciones que las establecidas por las leyes y reglamentos administrativos.

Para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere concesión, autorización o permiso otorgados con las condiciones y requisitos que establezcan las leyes.


 

El carácter de bienes de uso común de la fauna silvestre, se refuerza en atención a lo señalado en el artículo 7 de la Ley General de Bienes Nacionales que en su fracción XIV, establece que serán bienes de uso común los demás señalados en otras leyes.

Al respecto debemos tomar lo que se establece en el artículo 4º de la Ley General de Vida Silvestre, el cual a la letra refiere:


 

Artículo 4o. Es deber de todos los habitantes del país conservar la vida silvestre; queda prohibido cualquier acto que implique su destrucción, daño o perturbación, en perjuicio de los intereses de la Nación.

Los propietarios o legítimos poseedores de los predios en donde se distribuye la vida silvestre, tendrán derechos de aprovechamiento sustentable sobre sus ejemplares, partes y derivados en los términos prescritos en la presente Ley y demás disposiciones aplicables.

Los derechos sobre los recursos genéticos estarán sujetos a los tratados internacionales y a las disposiciones sobre la materia.


 

Del artículo anterior, se desprende que el aprovechamiento de la vida silvestre (incluida la fauna), será de acuerdo a los intereses de la Nación, es decir, el aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de los recursos naturales a que se refiere el artículo 27 constitucional.

En ese sentido, el párrafo segundo del ordenamiento antes citado establece quienes tienen el derecho de preferencia sobre los ejemplares, pero para ello deben de cumplir con la ley, es decir, contar con la concesión, autorización o permiso a que se refiere el citado artículo 8º de la Ley General de Bienes Nacionales.

Así las cosas, de la interpretación conjunta que debe hacerse de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley General de Bienes Nacionales y de la Ley General de Vida silvestre, podemos concluir que la fauna silvestre es un bien de uso común y que por lo tanto esta sujeto al dominio público, ya sea que lo tomemos como una restricción por una causa de utilidad pública, prevista en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, o que apliquemos lo previsto en el artículo 6 fracción II, en relación con el citado artículo 7, fracción XIV y la Ley General de Bienes Nacionales, en relación con el artículo 8 del mismo ordenamiento y el 4º de la Ley General de Vida Silvestre.

Asimismo, para determinar que un bien es de uso común y por ende de dominio público, podemos estar a lo señalado por los juristas mexicanos Nava Negrete y Quiroz Acosta, quienes establecen que "comprende el dominio público los bienes que por su naturaleza son del uso de todos". En ese sentido de acuerdo con el artículo 8º de la Ley General de Bienes Nacionales, si un bien es sujeto de ser aprovechado por cualquiera y ello se debe a su condición natural, de acuerdo a lo señalado por los autores referidos, debe ser considerado de uso común, aunado a que su aprovechamiento o uso de forma particular requiere del otorgamiento de una concesión, permiso o autorización.

De lo anterior podemos concluir que cuando un bien no tiene un dueño específico, se considerará que es de uso común, y su aprovechamiento será autorizado o reconocido por el Estado.

Acerca de carácter natural, por no decir libre, de la fauna silvestre, podemos estar a lo dispuesto por el artículo 3º fracción XVII de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que establece:


 

ARTÍCULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:

(…)

XVII.- Fauna silvestre: Las especies animales que subsisten sujetas a los procesos de selección natural y que se desarrollan libremente, incluyendo sus poblaciones menores que se encuentran bajo control del hombre, así como los animales domésticos que por abandono se tornen salvajes y por ello sean susceptibles de captura y apropiación;


 

Bajo esa tesitura, la fauna silvestre es un bien público de uso común, en virtud de que nadie se puede ostentar como su dueño, ya que naturalmente, son aquellos ejemplares de especies que viven y se desarrollan sin la intervención del hombre; sobre los que se podrá, de acuerdo con la legislación especial, otorgar su uso y aprovechamiento a los particulares, siempre y cuando se cumpla con los requisitos legales procedentes, y además podemos establecer que respecto de los mismos existe un derecho de preferencia, previsto en el citado artículo 4º de la Ley General de Vida Silvestre.

Respecto de la protección que debe darse a la fauna silvestre como un bien público por la importancia que tiene en el equilibrio ecológico, sobre todo si tomamos en consideración que uno de los caracteres del Derecho Ambiental es el de los intereses colectivos, encontramos que su situación legal se regula a través de diversos ordenamientos.

Para establecer el marco regulatorio relativo al aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales y por ende de la fauna silvestre, encontramos que la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Congreso de la Unión tendrá facultades para legislar respecto de la concurrencia de los Gobiernos Federal, Locales y Municipales, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.

En ejercicio de dicha facultad, encontramos que el régimen jurídico de la fauna silvestre se regula por diversos ordenamientos, como son la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley General de Vida Silvestre.

Dentro de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual tiene como objetivo "garantizar el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado, para su desarrollo y bienestar consagrado en el artículo 4º de nuestra Constitución", encontramos disposiciones relacionadas con la protección de la fauna silvestre, en particular los artículos 79 al 87 Bis 2, los cuales forman parte del Capítulo III Flora y Fauna Silvestre, del título Segundo, Biodiversidad, en el cual se establecen los principios básicos para el uso y aprovechamiento de la fauna silvestre, máxime si tomamos en cuenta que dicha ley al ser una ley marco requiere para su aplicación de otras disposiciones.

En ese sentido para la aplicación de los principios establecidos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, del tres de julio del año dos mil; se dio a conocer la Ley General de Vida Silvestre; ordenamiento que representó un avance significativo en materia de protección a la fauna silvestre, ya que en lugar de solo regular la caza, se introdujeron figuras nuevas relacionadas con el aprovechamiento in situ, llamado no extractivo, con fines de investigación, así como el aprovechamiento en general de ejemplares, de sus partes o derivados, por lo cual se estableció una protección más efectiva a la fauna silvestre mexicana.

Sobre el carácter novedoso de la Ley General de Vida silvestre, podemos considerar adecuado el señalamiento de que "originalmente la vida silvestre mexicana fue conceptualizada en la legislación nacional como un recurso natural potencialmente importante para la realización de actividades productivas –p ej: la agricultura, el aprovechamiento forestal, la ganadería y la pesca- o para la cacería deportiva, como lo reflejan la Ley Forestal (hoy abrogada), La Ley de Pesca y la también abrogada Ley Federal de Caza. Sin embargo, está visión aislada de la vida silvestre propició un desarrollo desordenado con altos impactos ambientales cuyas consecuencias más palpables han sido tanto la destrucción o transformación de hábitats y ecosistemas como el aprovechamiento furtivo de ejemplares y poblaciones de especies silvestres, poniendo a algunas de ellas en riesgo de extinción."

Aunado a lo anterior, es de señalarse que con la publicación y entrada en vigor de la Ley General de Vida Silvestre, se dio un cambio en la legislación, no solamente por la protección más completa, ya no solo enfocada a la fauna y a su caza, sino que además de ser una cuestión federal, pasó a ser de carácter general, estableciendo la participación ya no únicamente de la federación, sino también de los gobiernos locales y municipales en la protección de la fauna silvestre.

Entre los aspectos que comenzaron a ser regulados por la Ley General de Vida Silvestre, destacan:

  • La regulación de la política que deberá de seguirse en materia de vida silvestre, así como la protección de su hábitat, ya que es la reducción del mismo, la que ha generado importantes disminuciones y hasta desaparición de especies.
  • La promoción educativa en cuestiones relacionadas con el aprovechamiento y la conservación de la vida silvestre.
  • Control sanitario de la vida silvestre, a efecto de impedir epidemias o enfermedades.
  • Trato digno y respetuoso a los ejemplares de vida silvestre.
  • Regulación de los Centros de Conservación e Investigación de la Vida Silvestre.
  • El establecimiento y regulación de la Unidades para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS), dentro de las cuales podemos considerar a los zoológicos, plantaciones y viveros.
  • Disposiciones relativas a acreditar la legal procedencia para combatir y evitar el tráfico ilegal de especies amenazadas.
  • Liberación de ejemplares.
  • Aprovechamiento extractivo, para fines de subsistencia y mediante la caza deportiva; colecta científica y con propósitos de enseñanza, aprovechamiento no extractivo.

Un punto que merece una mención especial y que nos permite establecer con claridad la protección integral de la vida silvestre, así como de sus hábitats, es lo dispuesto en el artículo 47, en donde se establece que la Secretaría promoverá el Sistema de Unidades para la conservación de la Vida Silvestre en las áreas naturales protegidas, en particular para promover el aprovechamiento no extractivo de especies en peligro de extinción.

Con relación a lo anterior debemos recordar que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, prevé el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas, las cuales de conformidad con el artículo 46 podrán ser:


 

I.- Reservas de la biosfera;

II.- Se deroga.

III.- Parques nacionales;

IV.- Monumentos naturales;

V.- Se deroga.

VI.- Áreas de protección de recursos naturales;

VII.- Áreas de protección de flora y fauna;

VIII.- Santuarios;

IX.- Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales;

X.- Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales, y

XI.- Áreas destinadas voluntariamente a la conservación.


 

De las anteriores, resultan importantes para esta investigación las reservas de la biosfera; áreas de protección de la flora y fauna; así como los santuarios, ya que en esas zonas lo más importante es la protección de las especies que en las mismas se desarrollan, ello con independencia de que en las otras áreas también se proteja a la fauna silvestre que en las mismas habita.

Es de señalarse que tanto en las reservas de la biosfera como en las áreas de protección de la flora y fauna, podrá autorizarse a las poblaciones que habitan en ellas el aprovechamiento de los recursos naturales, bajo la modalidad, en el caso de vida silvestre, de aprovechamiento con fines de subsistencia.

En tanto que en los santuarios de conformidad con el artículo 55 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no se podrá autorizar el aprovechamiento extractivo o no extractivo de los ejemplares de vida silvestre.

Lo anterior cobra importancia, ya que no solamente se trata de una protección integral del medio ambiente, en cuanto a hábitat y especies de vida silvestre, sino porque además, puede ser la manera efectiva de proteger a la vida silvestre. Es decir, de nada serviría proteger a una especie considerada de riesgo, evitando su extracción o aprovechamiento, si permitimos que el entorno o hábitat en el que se desarrolla se vea afectado, y sobre todo si tomamos en consideración que una gran parte de las especies protegidas son endémicas, por lo cual su existencia se debe a las condiciones de un lugar determinado, por lo tanto cualquier afectación en el entorno tendrá consecuencias (impacto ecológico) respecto de las poblaciones que en el mismo se desarrollan.

Para la adecuada aplicación de la Ley General de Vida Silvestre, y en ejercicio de la facultad establecida en la fracción I del artículo 89 constitucional, el Presidente de la República mediante publicación del 30 de noviembre de 2006 en el Diario Oficial de la Federación, expidió el Reglamento de la Ley General de Vida Silvestre, en el cual se establecen los procedimientos, requisitos y plazos para obtener alguna de las autorizaciones o permisos a que se refiere la Ley.

Del contendido del aludido Reglamento es de destacarse la regulación que se establece a las Unidades para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS), ya que se regula lo relativo a su establecimiento, requisitos para su registro, así como los relativos al predio en el cual se establecerá; la designación del responsable técnico; del contenido de los planes de manejo, así como sus modificaciones; la operación; los informes que deberán presentarse a efecto de verificar el cumplimiento de su plan de manejo y objetivos, y la forma de acreditar la legal procedencia.

También destaca el carácter integral de la legislación en materia de vida silvestre, tal y como lo habíamos señalado anteriormente, ya que en el Reglamento de la Ley General de Vida silvestre, de conformidad con los artículos 1º, 3º fracción X, 5 y 9 fracción II de la Ley General referida, se regula en el Título Cuarto Conservación de la Vida Silvestre, lo relativo al Hábitat Crítico para la Vida Silvestre, que se refiere ya no solamente a la situación de una especie, sino a la preservación, conservación y en su caso mejoramiento del lugar en el cual vive y se desarrolla dicha especie.

De igual forma en cuanto a la protección de hábitats, destaca lo relativo al establecimiento de áreas de refugio para la protección de especies acuáticas.

Entre las figuras que destacan en el Reglamento, podemos señalar la prevista en los artículos 110 y 111, relativas al aprovechamiento de ejemplares, partes o derivados de vida silvestre por parte de comunidades rurales e indígenas para la realización de ritos y ceremonias, lo cual podemos considerar, es una medio para materializar lo previsto por el artículo 2º, apartado A, fracción IV acerca de preservar las culturas indígenas del país.

Respecto de la protección de la vida silvestre y en particular de la fauna, no podemos dejar de señalar la importancia que tiene lo establecido en el artículo 187 Bis 2 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que a la letra establece:


 

ARTÍCULO 87 BIS 2.- El Gobierno Federal, los gobiernos de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, regularán el trato digno y respetuoso que deberá darse a los animales.


 

Disposición en virtud de la cual se desprende que a las entidades federativas, así como a los municipios, corresponde regular el trato digno y respetuoso de los animales, lo cual hoy día cobra importancia, por las acciones que en el caso particular del Distrito Federal, se toman con relación a los centros antirrábicos, así como la creciente preocupación por el maltrato animal y las acciones que en particular la sociedad civil ha emprendido.

Además de las disposiciones contenidas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General de Vida Silvestres, así como en su reglamento, no podemos dejar de señalar la importancia que tiene la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2001, Protección ambiental-Especies nativas de México de flora y fauna silvestres-Categorías de riesgo y especificaciones para su inclusión, exclusión o cambio-Lista de especies en riesgo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día seis de marzo de dos mil dos, ya que esta es la base para el establecimiento de políticas y acciones tendientes a la protección de la vida silvestre o solo respecto de su aprovechamiento, atendiendo a la forma en que se clasifiquen de acuerdo al estado que guarde dicha especie.

Abundando, es de señalarse que si bien el artículo 3º de la Ley General de Vida silvestre en sus fracciones XVIII y XIV, establece qué debe entenderse por especies prioritarias para la conservación, así como aquellas en riesgo, lo cierto es que estas últimas a su vez se pueden clasificar. En ese sentido la Norma Oficial Mexicana antes referida, en el punto 3.2. Categorías de Riesgo, establece cuales son los criterios que deberán de tomarse en consideración, para clasificar a las especies en riego. Dicha Norma al respecto a la letra indica:

3.2 Categorías de riesgo

3.2.1 Probablemente extinta en el medio silvestre

Aquella especie nativa de México cuyos ejemplares en vida libre dentro del territorio nacional han desaparecido, hasta donde la documentación y los estudios realizados lo prueben, y de la cual se conoce la existencia de ejemplares vivos, en confinamiento o fuera del territorio mexicano.

3.2.2. En peligro de extinción

Aquellas especies cuyas áreas de distribución o tamaño de sus poblaciones en el territorio nacional han disminuido drásticamente poniendo en riesgo su viabilidad biológica en todo su hábitat natural, debido a factores tales como la destrucción o modificación drástica del hábitat, aprovechamiento no sustentable, enfermedades o depredación, entre otros. (Esta Categoría coincide parcialmente con las categorías en peligro crítico y en peligro de extinción de la clasificación de la IUCN).

  1. Amenazadas

Aquellas especias, o poblaciones de las mismas, que podrían llegar a encontrarse en peligro de desaparecer a corto o mediano plazos, si siguen operando los factores que inciden negativamente en su viabilidad, al ocasionar el deterioro o modificación de su hábitat o disminuir directamente el tamaño de sus poblaciones. (Esta categoría coincide parcialmente con la categoría vulnerable de la clasificación de la IUCN).

  1. Sujetas a protección especial

Aquellas especies o poblaciones que podrían llegar a encontrarse amenazadas por factores que inciden negativamente en su viabilidad, por lo que se determina la necesidad de propiciar su recuperación y conservación o la recuperación y conservación de poblaciones de especies asociadas. (Esta categoría puede incluir a las categorías de menor riesgo de la clasificación de la IUCN)


 

La clasificación anterior es importante, ya que además de que a partir de la misma se establecen las acciones en materia de conservación y protección, también son una limitante para el comercio de dichas especies, pero no solamente a nivel nacional, sino también a nivel internacional, ya que la adquisición y comercialización de especies exóticas no es cuestión exclusiva de especies nacionales sino también de las de otros países.

Por lo anterior al hablar de la regulación de la vida silvestre en el país, no podemos dejar de señalar que el Estado Mexicano firmó el 3 de marzo de 1973, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), instrumento internacional por el cual nuestro país se obliga a regular el comercio de las especies amenazadas, expidiendo los permisos de exportación o de ingreso de especies que sean consideradas en peligro de extinción o en riego de acuerdo a los Apéndices I y II, así como proponer inclusión en los mismos.

Podemos establecer que la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2001, es resultado de la entrada en vigor de la CITES, y de alguna forma sigue los criterios establecidos en dicha Convención.

Acerca del contenido de la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2001, con relación única y exclusivamente a la fauna silvestre, debemos señalar que en el Anexo Normativo II, se establece la Lista de Especies en Riesgo, incluye Anfibios, Aves, Invertebrados, Mamíferos, Peces y Reptiles, las cuales están clasificadas en endémicas y no endémicas, así como también se indica el estatus de protección que tienen en los términos precisados en el punto 3.2. de dicha norma y de acuerdo a la abreviatura establecida en el punto 4.1 de la misma, la cual a la letra señala:


 

4.1 E: probablemente extinta en el medio silvestre; P: en peligro de extinción; A: amenazada; Pr: sujeta a Protección especial.


 

Además de la aplicación de la CITES en el marco jurídico nacional, de conformidad con lo establecido por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también debemos de señalar el Convenio Sobre la Diversidad Biológica, del cual México forma parte, mismo que fue suscrito durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 3-14 de junio de 1992) en el cual los países partes se comprometen a la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa de los beneficios en la utilización de los recursos, con lo cual se fortalece no solamente el contenido, sino también la aplicación de las disposiciones de la Ley General de Vida Silvestre.

Finalmente es importante destacar que si bien es cierto establecimos al principio que la fauna silvestre como recurso natural, es un bien de uso común de dominio público, también lo es que respecto del mismo se tiene un derecho de preferencia, que le corresponde a los dueños de los predios en los cuales se ubican los ejemplares, tal y como se desprende del artículo 4º de la Ley General de Vida Silvestre, pero además ese derecho de preferencia debe ser respetado en todo momento por parte de la autoridad; tan es así que para realizar el registro de una UMA, cuando el terreno o predio en donde se vaya a instalar no sea propiedad del solicitante, deberá de acreditar la posesión con los documentos privados que le permitan ocuparlo (artículo 31 fracción II del Reglamento de la Ley General de Vida Silvestre), o con contratos celebrados con el propietario para que se realicen actividades en el predio (artículo 32, fracción III del mismo Reglamento antes citado).


 


 


 


 


 


 


 

PRIMERA.- Los recursos naturales son elementos que encontramos en la naturaleza y que no son producidos por el hombre, son susceptibles de ser aprovechados por el hombre para su transformación o subsistencia y pueden clasificarse en renovables y no renovables.

SEGUNDA.- Dado el carácter finito de los recursos, ya sea por la explotación o por alteraciones en sus condiciones, es necesario protegerlos y preservarlos para las generaciones futuras de acuerdo con el Principio de Desarrollo Sustentable bajo el cual se desarrolla el Derecho Ambiental.

TERCERA.- La protección y la preservación de los recursos naturales se encuentra establecida en el artículo 27 párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y dado que para su aprovechamiento se requiere autorización por parte del Estado podemos considerarlos bienes de uso común y sujetos al dominio público.

CUARTA.- El carácter de bienes de dominio público de uso común de los recursos naturales es el resultado de una interpretación conjunta de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley General de Bienes Nacionales, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de la Ley General de Vida Silvestre.

QUINTA.- La fauna silvestre en México se regula de manera integral principalmente a través de la Ley General de Vida Silvestre, de su Reglamento, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y La Protección al Ambiente, así como por las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes, además de los instrumentos internacionales suscritos por México.

SEXTA.- La regulación de la fauna silvestre prevé la protección de cualquier ejemplar, pero se pone especial énfasis en aquellas especias que se encuentren clasificadas como en riesgo.

SÉPTIMA.- Las especies en riesgo son las que se encuentran probablemente extintas en el medio silvestre, en peligro de extinción, amenazadas y sujetas a protección especial.

OCTAVA.- Una especie sujeta a protección especial puede ser una especie endémica, ya que su hábitat está limitado a una zona o región del territorio nacional con determinadas características.

NOVENA.- Los estados y municipios participan en la protección de la fauna mediante la regulación de la protección y el trato digno a todos los animales.

DÉCIMA.- Para la debida aplicación de las disposiciones de la Ley General de Vida Silvestre, el Titular del Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 89 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expidió el Reglamento de la Ley General de Vida Silvestre.

DÉCIMA PRIMERA.- En el Reglamento de la Ley General de Vida Silvestres destaca la regulación en particular que se hace de las Unidades para la Conservación de la Vida Silvestre.

DÉCIMA SEGUNDA.- La protección y regulación de la comercialización y aprovechamiento de la vida silvestre, incluida la fauna se ve fortalecida en virtud de los acuerdos internacionales firmados por el gobierno del país.